文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄(微信公眾號kopleader)專欄作家 王小魯

　　只有在某些障礙因素使市場調(diào)節(jié)不能正常發(fā)揮作用、或者市場反應(yīng)滯后的情況下，才有必要采取某些導(dǎo)向性的產(chǎn)業(yè)政策來消除市場瓶頸，或提前為市場布局。總體而言，政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是市場調(diào)節(jié)的補充，而不應(yīng)取代市場調(diào)節(jié)的作用或者逆市場調(diào)節(jié)而行。

　　2016年8月下旬開始，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策之爭，讓林毅夫和張維迎又一次被推到風(fēng)口浪尖。他們終于要當(dāng)面對決了！由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主辦的大PK即將于11月初上演，屆時，新浪財經(jīng)將全程直播兩位學(xué)者的現(xiàn)場交鋒。如果你有任何問題想與兩位當(dāng)事人過招，也請在直播入口留言，我們會在現(xiàn)場幫你提問！【直播入口】

　　本文討論傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的得失，并就十三五期間產(chǎn)業(yè)政策需要如何轉(zhuǎn)型提出一些思考。本文所討論的產(chǎn)業(yè)政策，不僅限于國家層面的產(chǎn)業(yè)政策，也包括各級地方政府實行的產(chǎn)業(yè)政策。

　　一、新形勢要求產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

　　在市場經(jīng)濟條件下，資源在不同產(chǎn)業(yè)之間的配置基本上應(yīng)當(dāng)由市場決定，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。只有在某些障礙因素使市場調(diào)節(jié)不能正常發(fā)揮作用、或者市場反應(yīng)滯后的情況下，才有必要采取某些導(dǎo)向性的產(chǎn)業(yè)政策來消除市場瓶頸，或提前為市場布局。總體而言，政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是市場調(diào)節(jié)的補充，而不應(yīng)取代市場調(diào)節(jié)的作用或者逆市場調(diào)節(jié)而行。

　　我國過去的產(chǎn)業(yè)政策在一些時期、一些方面對促進經(jīng)濟增長與結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了積極作用。但這些產(chǎn)業(yè)政策過多地以政府選擇代替市場選擇，而且主要通過減免稅、財政補貼、低息貸款、低價供地、低于市場價的能源資源價格等特殊優(yōu)惠和強刺激手段，以及市場準入限制、項目審批、強制淘汰等行政措施進行技術(shù)選擇、產(chǎn)業(yè)選擇、企業(yè)規(guī)模選擇，在相當(dāng)程度上改變了市場配置資源的規(guī)則。由此也帶來了諸多負面效應(yīng)，例如在某種程度上刺激了過度投資，促成或加劇了產(chǎn)能過剩，降低了資源配置效率，弱化了公平競爭原則等等。這在過去一個時期表現(xiàn)非常明顯，對此需要進行認真的反思。

　　1. 選擇性產(chǎn)業(yè)政策已不能適應(yīng)新時期的要求

　　由政府進行產(chǎn)業(yè)選擇的政策，往往無法區(qū)分不同企業(yè)經(jīng)濟效益的好壞，不能根據(jù)各地情況的差別進行因地制宜的變通，基本上是一刀切地將同一選擇應(yīng)用于不同地區(qū)、不同企業(yè)，抑制了市場競爭優(yōu)勝劣汰的機制；而且一定幾年不變，難以適應(yīng)市場變化，不利于隨時做出靈活反應(yīng)；因此在應(yīng)用過程中常常發(fā)生功能扭曲，導(dǎo)致對微觀經(jīng)濟效率的不良影響。

　　選擇性產(chǎn)業(yè)政策的刺激與地方政府的GDP沖動和投資饑渴癥相結(jié)合，所導(dǎo)致的一個結(jié)果是各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度雷同和地方之間的重復(fù)建設(shè)、過度競爭，形成大量產(chǎn)能過剩。特別是自本世紀初以來，這種情況日趨嚴重。加上2008-2010年期間貨幣過度寬松和地方政府過度投資，使諸如鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)的產(chǎn)能過剩情況愈演愈烈，導(dǎo)致企業(yè)效率下滑，利潤率大幅下降，企業(yè)普遍經(jīng)營困難的局面。

　　進入十二五時期，在國家對七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行重點鼓勵的背景下，各地對太陽能、風(fēng)能等產(chǎn)業(yè)一擁而上、大力推動，迅速導(dǎo)致了這些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，程度甚至超過傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。在此期間，各地還紛紛推動出臺國家級區(qū)域重點發(fā)展規(guī)劃，要求授予各種優(yōu)惠政策。這些區(qū)域開發(fā)規(guī)劃盡管也注意到了根據(jù)各地特點發(fā)揮其區(qū)域優(yōu)勢，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向仍然具有高度的同質(zhì)性和重疊性。

　　各地也都使用了相似的財稅、利率、地價、電價等優(yōu)惠政策，刺激各自的“重點”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不可避免地導(dǎo)致了各地在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域大量重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。這無疑是近年來愈演愈烈的產(chǎn)能過剩和結(jié)構(gòu)失衡的重要推手。這些情況都說明，沿襲過去的產(chǎn)業(yè)政策思維方式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)新的形勢，我國產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)思想和總體思路都需要進行更新。

　　2. 特惠式政策手段影響市場對資源的優(yōu)化配置

　　選擇性和特惠式產(chǎn)業(yè)政策的缺陷，常常表現(xiàn)在如下方面：

　　其一，政府對某些產(chǎn)業(yè)、某些技術(shù)、某類企業(yè)實行特殊優(yōu)惠鼓勵政策，包括免稅、補貼、低利率、無償供地等，會使企業(yè)的實際成本被低估，成本收益指標不真實，往往鼓勵和保護了享受優(yōu)惠的低效率企業(yè)，而對于高效率但未享受優(yōu)惠的企業(yè)是一種懲罰，因此經(jīng)常導(dǎo)致資源配置劣化，經(jīng)濟效益降低。

　　在有些情況下，這類特惠政策還意味著企業(yè)可以依賴政府支持，負盈不負虧，引起一些企業(yè)不計成本、盲目擴張、重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。這在國有企業(yè)或其他政府扶持的企業(yè)多有發(fā)生，是過去計劃經(jīng)濟體制下軟預(yù)算約束的舊病復(fù)發(fā)。在較完善的市場經(jīng)濟條件下，雖然重復(fù)建設(shè)也會發(fā)生，但風(fēng)險和損失是由企業(yè)自己承擔(dān)的，因此容易糾正。而在上述情況下，這類損失往往由政府承擔(dān)，會轉(zhuǎn)嫁給全社會，使產(chǎn)能過剩的頑癥難以糾正。

　　近年來的產(chǎn)能過剩突出表現(xiàn)在投資品領(lǐng)域。有相當(dāng)多的投資項目是由政府驅(qū)動或政府扶持的。一些民營企業(yè)在產(chǎn)能過剩中起了推波助瀾的作用，也往往是由于地方政府以行政方式推動產(chǎn)能增長，以廉價供地和財政資助等方式干預(yù)市場，刺激了過度投資。有些產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域，高效率的企業(yè)不必退出或者還繼續(xù)進入，一些低效率但享受政策優(yōu)惠的企業(yè)又不用退出，使產(chǎn)能過剩不斷趨于嚴重。實證研究表明，產(chǎn)能過剩嚴重的地方和行業(yè)，往往也是政策傾斜突出的區(qū)域和行業(yè)。

　　其二，選擇性和特惠式的產(chǎn)業(yè)政策往往面臨兩難境地：一方面，由于實際的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和市場情況千差萬別，變化頻繁，產(chǎn)業(yè)政策往往需要賦予執(zhí)行者靈活掌握的空間，不應(yīng)規(guī)定得過細、過繁、過死，否則會嚴重脫離實際；另一方面，政策規(guī)定不具體、執(zhí)行者有很大自由裁量權(quán)，就會帶來大量尋租機會，極易誘發(fā)以權(quán)謀私的腐敗行為，導(dǎo)致公共資源的濫用和流失。實際上，這種情況是多年來政府腐敗高發(fā)的重要原因，也會加劇資源的錯誤配置。

　　其三，政府通過產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)資源配置一旦成為常例，往往會引起連鎖反應(yīng)。事實上很多市場扭曲的情況就是行政干預(yù)資源配置的結(jié)果，但政府卻常常習(xí)慣于用進一步的行政干預(yù)來解決市場扭曲問題。例如為了鼓勵某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府可能用行政方式壓低其能源供應(yīng)價格，結(jié)果會鼓勵高耗能產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，導(dǎo)致過度的能耗和環(huán)境污染。為了節(jié)能降污，又要用行政手段不斷淘汰落后產(chǎn)能，強制關(guān)廠、銷毀生產(chǎn)設(shè)備，結(jié)果導(dǎo)致更多的資源和資金浪費。

　　這種疊床架屋式的傾斜政策，會使行政干預(yù)不斷升級，使資源配置越來越偏離合理狀態(tài)，效率越來越低。解決這類問題，最根本的有效途徑是完善市場機制、端正價格信號、通過公平的市場競爭來糾正資源配置錯位，而不是用累加的行政干預(yù)去糾正前一個行政干預(yù)帶來的資源配置錯位。

　　因此，選擇性和特惠式產(chǎn)業(yè)政策的有效性是有限的。在當(dāng)前產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)失衡的情況下，要從根源上化解這些結(jié)構(gòu)扭曲，應(yīng)當(dāng)促使特惠式產(chǎn)業(yè)政策向普惠式和促進公平市場競爭的政策轉(zhuǎn)變。政府掌握和處理信息的能力是有限的，由政府選擇贏家，不如發(fā)揮市場的決定性作用，靠市場競爭來發(fā)現(xiàn)和選擇真正的贏家。嚴格限制各種稅收優(yōu)惠、低價供地、低利率低電價等可能扭曲市場的政策手段。同時減少行政審批，慎用行政限制，并管住政府的低效無效投資。

　　3. 在產(chǎn)業(yè)選擇中政府不能代替市場的主導(dǎo)作用

　　改革開放以來的發(fā)展經(jīng)驗說明，促進資源合理配置、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本動力來自市場競爭，而不是靠政府的行政手段。改革開放前的計劃經(jīng)濟體制下，長期沒有解決的結(jié)構(gòu)問題是工業(yè)結(jié)構(gòu)過重，消費品嚴重短缺，服務(wù)業(yè)發(fā)展不足；而且重工業(yè)自我服務(wù)、自我循環(huán)，低效復(fù)制，缺乏創(chuàng)新。改革開放后由于引進了市場機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體私營企業(yè)和外資企業(yè)積極參與，在短短幾年中改變了消費品嚴重短缺的局面。此后出口產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的配套、服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展等等，也無一不是市場導(dǎo)向的結(jié)果。政府政策在這些結(jié)構(gòu)改善中所起的作用，不是代替市場進行選擇，而是放開管制、創(chuàng)造條件，推動市場選擇。

　　在經(jīng)濟發(fā)展中，一個經(jīng)濟體的合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是由其勞動力、自然資源、物質(zhì)資本、人力資本等要素稟賦決定的。要素稟賦結(jié)構(gòu)的變化是經(jīng)濟社會長期發(fā)展的結(jié)果，短期內(nèi)相對穩(wěn)定，不容易發(fā)生突變。政府可以通過某些政策加速要素稟賦的變化，例如鼓勵資本積累、吸引外資、促進人力資本積累等，但短期內(nèi)不能人為改變要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢，也不應(yīng)人為干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使之背離比較優(yōu)勢，否則必然導(dǎo)致資源無效配置、產(chǎn)業(yè)競爭力下降。我國在計劃經(jīng)濟年代人為推行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，就與我國勞動力豐裕的比較優(yōu)勢不相符，人為推進的重工業(yè)部門缺乏國際競爭力，而具有比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)業(yè)又受到抑制，影響了經(jīng)濟發(fā)展。

　　相反，國際國內(nèi)大量經(jīng)驗說明，很多成功的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展案例，都不是政府政策選擇的結(jié)果，而是從激烈的市場競爭中脫穎而出者。

　　在我國過去的經(jīng)濟發(fā)展過程中，確實也出現(xiàn)了一些短期靠市場機制難以解決的問題。這基本上可以歸咎于兩類原因，其一是市場機制受到限制或干擾而發(fā)育不良，其二是市場機制本身失靈。

　　第一種情況如上世紀80年代，一度出現(xiàn)了能源和基礎(chǔ)原材料供應(yīng)嚴重短缺的情況。這主要是由于居民消費提高較快，消費品產(chǎn)業(yè)在市場調(diào)節(jié)下迅速發(fā)展，對投入品需求旺盛。處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的國有企業(yè)對市場反應(yīng)遲鈍，而非國有經(jīng)濟當(dāng)時還處于萌芽階段，規(guī)模普遍較小，一時無法滿足能源和原材料產(chǎn)業(yè)所需要的大規(guī)模投資。同時，要素市場也沒有發(fā)展起來，不能為瓶頸行業(yè)進行大規(guī)模融資。在這種情況下，政府在一段時期內(nèi)對能源和基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)進行直接投資，以及通過政策鼓勵促進這些領(lǐng)域的投資，都曾經(jīng)起到過改善結(jié)構(gòu)的積極作用。不過隨著市場的發(fā)展，這類產(chǎn)業(yè)瓶頸早已消除。政府繼續(xù)進行這種投資或政策鼓勵，結(jié)果可能就適得其反。

　　第二種情況發(fā)生在提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，例如公路、鐵路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)領(lǐng)域，自發(fā)的市場調(diào)節(jié)難以實現(xiàn)供求平衡，不容易形成充分競爭。如果政府不參與，可能出現(xiàn)供給瓶頸，制約經(jīng)濟發(fā)展；或者形成私人壟斷，使公眾利益受到侵害。這些現(xiàn)象在其他國家發(fā)展過程中都曾發(fā)生過。

　　我國前一時期的經(jīng)驗證明，在這些市場機制不容易發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府產(chǎn)業(yè)政策是有用武之地的。靠政府和國有企業(yè)的大規(guī)模投資以及政策鼓勵，這些瓶頸行業(yè)能夠迅速發(fā)展，并對整個經(jīng)濟產(chǎn)生正的溢出效應(yīng)。這也是中國經(jīng)濟能夠長期保持高速增長的一個重要因素。但對這一經(jīng)驗不應(yīng)過分解讀，不應(yīng)錯誤理解為政府選擇可以不加區(qū)別地代替市場選擇，行政手段可以普遍代替市場機制。事實上政府選擇只能在市場失靈或暫時難以發(fā)揮作用的有限條件下起作用，而且前提是政府判斷不失誤，不做出違背市場發(fā)展方向的錯誤選擇。

　　在絕大多數(shù)情況下，以行政干預(yù)代替市場調(diào)節(jié)只能起暫時的作用。更根本的解決途徑，是消除阻礙市場發(fā)育的因素。一種常見的情況是資本市場發(fā)育不良，不能為需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)融資。另一種同樣常見或更常見的情況，是行政干預(yù)本身阻礙了市場調(diào)節(jié)。因此就長期而言，促使市場調(diào)節(jié)機制發(fā)揮作用，例如完善資本市場、完善競爭機制，會比政府干預(yù)的作用更持久、更有效。

　　在這方面，過去也有不少教訓(xùn)。過去一個時期，各地政府紛紛鼓勵發(fā)展自己的基礎(chǔ)原材料工業(yè)，雖然迅速扭轉(zhuǎn)了原材料供給不足的情況，但很快就因擴張過快造成了產(chǎn)能過剩。汽車、風(fēng)電和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也遇到了同樣的問題。一項產(chǎn)業(yè)政策，往往在各地造成同步效應(yīng)，一轟而上，使一種結(jié)構(gòu)失衡迅速變?yōu)榱硪环N失衡。反思這種情況，如果針對市場供求不平衡的情況，不是以特惠政策和行政手段過度鼓勵或催生某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是把重點放在改善市場環(huán)境，解決市場信息不完善、價格信號不正確、融資渠道不通暢、進入市場有障礙等問題，使市場機制能夠真正發(fā)揮調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合理配置資源的作用，效果可能好得多。

　　對于落后和過剩產(chǎn)能的退出機制，與其采用行政命令的事后淘汰方式，也不如首先解決地方政府投資不計成本不講效益，和國有企業(yè)負盈不負虧等機制問題，并嚴格規(guī)范和執(zhí)行環(huán)保、能耗等政策法規(guī)。

　　在促進科技創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，常常出現(xiàn)的問題是政府政策催生的新產(chǎn)業(yè)新項目，有新的外殼而缺乏新的實質(zhì)，能夠拿到政府優(yōu)惠政策但技術(shù)指標并不先進，在國際上缺乏競爭力。甚至有不少此類項目實際是為尋租而生，以創(chuàng)新為名，通過錢權(quán)交易，行腐敗套利之實。

　　與此同時，一些科研單位花費大量財政資金搞出的科研成果，卻因為沒有理順科研管理和創(chuàng)新激勵機制，沒有打通產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的渠道，使成果長期躺在文件柜里不能開發(fā)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化。企業(yè)的自主研發(fā)創(chuàng)新，又常常因缺乏有效的知識產(chǎn)權(quán)保護，受到壓抑。這些都是阻礙我國新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的老問題。因此促進科技創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，核心問題不是政府進行產(chǎn)業(yè)選擇和以特惠政策鼓勵扶持，而是消除科研成果市場化的體制機制障礙，改善法制環(huán)境和市場競爭環(huán)境，保護和鼓勵創(chuàng)新，通過市場選擇促進新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　二、十三五時期產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的基本思路

　　總結(jié)過去產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國在十三五時期應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。基本思路應(yīng)從選擇性和特惠式產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)向改善市場環(huán)境、規(guī)范市場行為、促進公平競爭、完善要素市場，發(fā)揮市場機制對資源配置起決定性作用的普惠式政策，以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。在此基礎(chǔ)上，以補充性的產(chǎn)業(yè)政策解決市場失靈問題，包括促進人力資源培育，加強環(huán)保和能源替代，繼續(xù)完善基礎(chǔ)設(shè)施；也包括在少數(shù)看得準而市場未能及時作出反應(yīng)的領(lǐng)域，可以采取類似兩彈一星的機制，通過政府組織和鼓勵研發(fā)攻關(guān)，取得關(guān)鍵突破，然后交給市場，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。具體可以考慮如下方面：

　　1)理順資源和要素價格機制，清理各類選擇性優(yōu)惠政策，減少行政審批和干預(yù)，消除因體制機制障礙和政策傾斜對市場配置資源的不利影響，實現(xiàn)政策公開、公平、公正，通過市場調(diào)節(jié)機制促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。

　　2)實行普惠政策，廣泛減輕企業(yè)負擔(dān)，特別注重改善小微企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，促進在公平競爭基礎(chǔ)上不同行業(yè)、不同類別、不同規(guī)模企業(yè)共同發(fā)展。

　　3)改善政府行為，促進從經(jīng)濟主導(dǎo)型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變，減少非必要的政府投資，確立市場的投資主體地位，優(yōu)化企業(yè)特別是國有企業(yè)通過市場實現(xiàn)要素優(yōu)化配置和進入退出的機制。

　　4)促進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，加強對企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的法律保護，以良好的法制環(huán)境促進市場導(dǎo)向的企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　5)改善人力資源供應(yīng)，發(fā)展多種形式的應(yīng)用型職業(yè)教育，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動力。

　　6)推動金融改革和金融市場發(fā)育，擴大金融市場競爭，拓寬融資渠道，培育風(fēng)險資本，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資機制。

　　7)促進行業(yè)組織發(fā)育，改善市場信息溝通，提供促進市場運行的政府服務(wù)，發(fā)揮市場機制對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的調(diào)節(jié)作用。

　　8)強化資源環(huán)境保護，運用政策杠桿抑制化石能源消費和污染排放，促進新能源替代。

　　9)在少數(shù)有重大意義但市場失靈的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域可以實行兩彈一星原則，由政府組織技術(shù)攻關(guān)，但更加注重新技術(shù)新成果的產(chǎn)業(yè)化市場化應(yīng)用。

　　三、產(chǎn)業(yè)政策框架考慮

　　1. 促進形成公平競爭的經(jīng)營環(huán)境

　　近年來的企業(yè)調(diào)查顯示，政策和政府行政管理方面的問題對市場經(jīng)營環(huán)境的影響是企業(yè)反映最集中的問題。在2012年一項對全國四千家各類企業(yè)的調(diào)查中，有34%的企業(yè)負責(zé)人將這方面的問題列為對企業(yè)經(jīng)營影響最大的障礙因素，54%的企業(yè)負責(zé)人認為這方面的問題構(gòu)成了企業(yè)經(jīng)營的主要障礙因素之一。其中多數(shù)反映集中在政策和政府行政在“公開、公平、公正”方面做得不好，包括政策和規(guī)章制度不公開透明、行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法不公、各類企業(yè)沒有享受公平的國民待遇。其他障礙因素還包括“政府效率”低下(主要是行政審批手續(xù)繁雜)、“政府不必要的行政干預(yù)”過多和“政府官員廉潔守法”存在問題(見王小魯、余靜文、樊綱：《中國分省企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)——2013年報告》，中信出版社)。

　　上述調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，不同規(guī)模、不同所有制的企業(yè)面臨的經(jīng)營環(huán)境存在明顯差異，小微企業(yè)經(jīng)營環(huán)境最差，中型企業(yè)也差于大企業(yè)；非國有企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境顯著差于國有企業(yè)。說明市場競爭的環(huán)境不公平，而且主要與政策因素有關(guān)。

　　針對這種情況，通過體制改革和政策調(diào)整改善市場環(huán)境，促進公平競爭，應(yīng)當(dāng)列為產(chǎn)業(yè)政策的第一要務(wù)。

　　首先是實現(xiàn)政策公平。包括：

　　清理各地政府對資源類產(chǎn)品包括電、油、氣、水等的價格干預(yù)政策，徹底實行同等資源同等價格，根本消除針對不同企業(yè)實行不同價格的情況。

　　實現(xiàn)同地同價，清理各地各級政府對某些企業(yè)、某些投資項目免費和低價供地的政策。目前全國范圍工業(yè)用地享受優(yōu)惠價格，助長了土地資源浪費和某些企業(yè)在工業(yè)用地名義下進行商業(yè)性開發(fā)、賺取土地差價的投機行為，也人為壓低了一些工業(yè)企業(yè)的實際成本。建議制定中短期目標，盡快實現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)同地同價。

　　清理針對特定行業(yè)特定企業(yè)的稅收優(yōu)惠、低息貸款、財政補貼政策，使企業(yè)能夠在同一起跑線上公平競爭。

　　促進銀行業(yè)改革和民間小型金融機構(gòu)發(fā)展，改變小微企業(yè)貸款難的狀況。

　　其次是實現(xiàn)政策和政府行政公開透明，依法行政，簡政放權(quán)，防止私相授受、錢權(quán)交易、利益輸送；消除對某些行業(yè)、某些企業(yè)的歧視性待遇；清理取消各種稅外收費，盡快實現(xiàn)向統(tǒng)一稅收制度的轉(zhuǎn)變。

　　過去各地政府對高科技企業(yè)、新產(chǎn)業(yè)企業(yè)的各類補貼等優(yōu)惠政策透明度低，不夠公開，標準不明確，自由裁量空間很大，導(dǎo)致了尋租腐敗行為和公共資金分配不公和濫用，而很少起到真正促進科技創(chuàng)新的作用。今后這類特惠政策要盡量減少，代之以公開透明、標準統(tǒng)一的普惠性政策。特殊情況下確有必要保留的特惠性政策，必須做到面向全社會公開透明，制定嚴格規(guī)范的標準，建立事后核查、評估和責(zé)任追究機制。

　　2. 實行普惠政策，減輕企業(yè)負擔(dān)

　　企業(yè)調(diào)查顯示，相當(dāng)高比例的企業(yè)反映企業(yè)稅負和社保繳費負擔(dān)過重，是影響企業(yè)經(jīng)營的一個重要因素。在近年來工資水平快速上升的情況下，這個問題對勞動密集型企業(yè)尤顯突出。勞動密集型企業(yè)仍然擔(dān)負著我國非農(nóng)業(yè)就業(yè)的主要部分和出口的重要部分，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中需要平穩(wěn)過渡，盡量保持它們相對穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境。

　　相對于大多數(shù)國家，我國企業(yè)為職工社保繳費的負擔(dān)偏重；由于勞動密集型企業(yè)用工多，社保繳費負擔(dān)也格外重。有些發(fā)達國家的社保繳費是由企業(yè)、政府和職工個人三方共同負擔(dān)的。而目前我國企業(yè)負擔(dān)了城鎮(zhèn)職工基本保險繳費的大部分，大約相當(dāng)于工資的30%左右，其中基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險繳費相當(dāng)于工資的28%(有些地區(qū)已適當(dāng)調(diào)低了企業(yè)繳費比例)；個人負擔(dān)為工資的8%。

　　企業(yè)繳費負擔(dān)過重，與社保欠賬有關(guān)。我國在90年代連續(xù)建立了社會保險體系，以后逐步擴大覆蓋面。在社保覆蓋之前就業(yè)的職工都沒有足額的繳費積累，而當(dāng)時的企業(yè)利潤已經(jīng)通過高稅率轉(zhuǎn)移給國家。這一大批老職工退休后只能靠社保即時收費來彌補，因此增加了當(dāng)前的企業(yè)負擔(dān)。這是國家欠賬，應(yīng)該參照一些發(fā)達國家的做法，由政府負擔(dān)一定比例的職工社保繳費。根據(jù)我國的具體情況，可以用國有資本金劃歸社保基金來彌補，相應(yīng)減輕企業(yè)的社保繳費負擔(dān)。

　　2013年，社保基金收入3.5萬億元，估計企業(yè)的社保繳費約為2.4萬億元。政府財政對社保基金提供了4400億元補貼，但政府并未承擔(dān)確定的社保責(zé)任。設(shè)想通過國有資本金劃歸社保基金，將企業(yè)負擔(dān)的職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險繳費減少10個百分點左右(占工資總額)，企業(yè)的繳費支出就可以減少1/3。這對普遍改善企業(yè)的經(jīng)營狀況將發(fā)揮重要的作用。

　　另一項政策是減輕小微企業(yè)稅負。通常小微企業(yè)資金實力比較薄弱，但融資成本更高，也容易受到市場波動和非市場干擾因素的影響，而處于相對不利的競爭地位。但它們勞動密集度高，在就業(yè)方面對國民經(jīng)濟發(fā)揮著不可替代的作用。據(jù)最新的經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)，我國小微企業(yè)就業(yè)近1.5億人，占了全部企業(yè)就業(yè)的50.4%。小微企業(yè)也因為其靈活性和對市場的敏感性，通常是科技創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始動力。因此世界各國都有對小型企業(yè)不同程度的優(yōu)惠政策。

　　我國目前的小微企業(yè)優(yōu)惠政策，一部分屬于特惠政策，只對某些企業(yè)適用。而普惠性政策仍然優(yōu)惠面窄，力度偏小。例如現(xiàn)行對年應(yīng)納稅所得額20萬元以下的小型微利企業(yè)減半征收所得稅，雖經(jīng)幾次調(diào)整，仍未覆蓋全部小型微利企業(yè)。對月銷售額2至3萬元的增值稅小規(guī)模納稅人和營業(yè)稅納稅人免征增值稅和營業(yè)稅的政策，按每月銷售額3萬元上限計，年銷售額僅為36萬元，充其量一家企業(yè)免稅1萬元左右，力度有限。現(xiàn)行微型企業(yè)的劃分標準，按工業(yè)和建筑業(yè)，是年銷售收入300萬元以下。這樣看來，該政策只覆蓋了很小一部分微型企業(yè)，絕大部分小微企業(yè)都不在覆蓋范圍內(nèi)。而且這兩項政策的有效期分別到2017年末和2015年末終止。

　　為切實減輕小微企業(yè)負擔(dān)，建議考慮將免征增值稅和營業(yè)稅的政策，擴大到全國所有年營業(yè)收入300萬元以下的小微企業(yè)，并將優(yōu)惠期延長3年。粗略估計新發(fā)生的免征額約占增值稅和營業(yè)稅總收入的10%左右，按2013年標準充其量減少稅收3600億元，不到2013年全國財政收入的3%，但這將惠及絕大部分微型企業(yè)，減輕它們的稅負，改善其經(jīng)營狀況，也將間接改善占全部企業(yè)就業(yè)一半的小微企業(yè)從業(yè)人員就業(yè)和收入狀況，對于改善收入分配和啟動內(nèi)需會有較好的作用。在優(yōu)惠期結(jié)束后，這項政策可以改為對所涉及的小微企業(yè)減半征收增值稅，并作為一項長期不變的政策。

　　以上建議的普惠式小微企業(yè)減稅政策，會在一定程度上減少財政收入。這發(fā)生在經(jīng)濟增長和財政收入增長放緩的期間，會帶來一定財政壓力。因此應(yīng)相應(yīng)減少各種特惠減免稅和財政補貼政策，同時通過改革財政體制、改善政府支出結(jié)構(gòu)，減少過多的政府行政支出、三公消費支出、非必要的投資支出，杜絕資金流失，用于補償上述普惠性增支減收因素。

　　3. 轉(zhuǎn)變政府職能，加強公共服務(wù)

　　我國各級政府職能轉(zhuǎn)變的進展不理想，長期以來政府對市場配置資源干預(yù)過多，政府審批過多，過度熱衷于用行政措施提高經(jīng)濟增長速度和擴大投資，而在履行公共服務(wù)職能方面常常動力不足，工作不到位。在政府投資項目上，表現(xiàn)為“投資饑渴癥”，少數(shù)人草率決策、缺乏完整科學(xué)的可行性論證，忽視經(jīng)濟效益、負盈不負虧、貸款有借無還。在反腐的新形勢下“投資饑渴癥”有所減弱，但在履行公共服務(wù)職能上仍然存在政府缺位，表現(xiàn)為戶籍改革和農(nóng)民工市民化進展緩慢，公共服務(wù)方面一些長期存在的問題諸如藥價、房價虛高，公共資源分配不均等等，一直未得到根本的解決。這些是造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的重要原因。

　　因此要實現(xiàn)經(jīng)濟再平衡，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，必須推進政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府對市場的干預(yù)，轉(zhuǎn)到以向全社會提供公共服務(wù)和維護良好的社會秩序、市場秩序為中心任務(wù)的軌道上來。政府預(yù)算應(yīng)以公共服務(wù)為中心，政府的投資行為需要進行規(guī)范，招商引資和政府投資必須符合公共利益，必須進行包括社會影響在內(nèi)的充分可行性論證。一般情況下政府不進行競爭性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資。一旦政府做出投資決策，決策人需要對投資項目終身負責(zé)。政府投資項目的財務(wù)賬目，除去國防、公共安全等涉密項目外，都應(yīng)向社會公開，接受社會公眾監(jiān)督。

　　在競爭性領(lǐng)域如果確有必要建立新的國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照市場規(guī)范，服從與非國有企業(yè)同的市場準入條件，不應(yīng)享受任何特殊待遇。經(jīng)營不善的國有企業(yè)，應(yīng)接受兼并重組或按照規(guī)范的破產(chǎn)清算機制退出市場，不應(yīng)以貸款、稅收等優(yōu)惠措施維持其經(jīng)營。

　　4. 促進市場導(dǎo)向的科技研發(fā)，保護知識產(chǎn)權(quán)，推動創(chuàng)新和發(fā)展

　　目前科技創(chuàng)新在我國經(jīng)濟發(fā)展中逐漸發(fā)揮了更重要的作用，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體而言至今沒有走上創(chuàng)新驅(qū)動為主的軌道。目前企業(yè)自主研發(fā)創(chuàng)新的能力仍然比較薄弱，而科研機構(gòu)和高校的研究仍然存在與產(chǎn)業(yè)相脫節(jié)的問題，使很多科研成果始終鎖在文件柜里，不能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。后者的主要問題在于現(xiàn)行科研管理制度方面的束縛和創(chuàng)新激勵機制的缺欠，需要盡快改革。

　　促進科研成果市場化、產(chǎn)業(yè)化和促進企業(yè)自主研發(fā)創(chuàng)新的政策應(yīng)重點考慮如下幾個方面：

　　1)改善高校和科研機構(gòu)的創(chuàng)新激勵機制。高校和科研單位科技人員自選科研項目成果的知識產(chǎn)權(quán)一般以科研成果的開發(fā)人為所有人或主要所有人，而不再簡單地屬于單位所有或以單位為主。允許和鼓勵知識產(chǎn)權(quán)主要所有人主導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或聯(lián)合開發(fā)應(yīng)用，科研單位根據(jù)投入的情況提取適當(dāng)比例的收益。國家和單位組織科技攻關(guān)并擔(dān)負大量投入的項目例外，但也應(yīng)對技術(shù)開發(fā)人給予充分的報酬和獎勵，包括可以以期權(quán)形式使其占有知識產(chǎn)權(quán)的一定份額。

　　2)鼓勵產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合進行應(yīng)用技術(shù)研發(fā)。科研單位和高校應(yīng)走開門辦科研的道路，與企業(yè)結(jié)合從事研究開發(fā)，共同分享科技應(yīng)用的回報。政府應(yīng)為科研單位、高校和企業(yè)牽線搭橋、提供信息，促進其合作研發(fā)。

　　3)企業(yè)開展自主研發(fā)的一個主要障礙，是國內(nèi)法制環(huán)境不良，知識產(chǎn)權(quán)保護不力。一些企業(yè)負責(zé)人說，不搞研發(fā)是等死，搞了研發(fā)是找死。原因在于知識產(chǎn)權(quán)得不到保護，研發(fā)成果經(jīng)常被抄襲或竊取，導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)投入付諸東流。針對這一問題，需要盡快強化知識產(chǎn)權(quán)的司法保護，法學(xué)教育應(yīng)盡快擴大培養(yǎng)知識產(chǎn)權(quán)法律方面的專門人才，包括國家輸送留學(xué)生到發(fā)達國家進行相關(guān)學(xué)習(xí)，司法系統(tǒng)應(yīng)調(diào)集精兵強將組織建立知識產(chǎn)權(quán)法院，并狠抓知識產(chǎn)權(quán)裁判的執(zhí)行落實，加強對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的懲罰并進行有效威懾。進行企業(yè)信用體系建設(shè)，將知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)問題作為企業(yè)信用記錄的一項重要內(nèi)容，營造企業(yè)界誠信守法經(jīng)營的社會環(huán)境。

　　5. 改善人力資源供應(yīng)，改善職業(yè)教育，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　我國正在面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程，傳統(tǒng)的低技術(shù)勞動密集型產(chǎn)業(yè)在逐漸收縮，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方興未艾，前景廣闊。但目前企業(yè)普遍反映缺乏需要的熟練工人、技術(shù)人員和管理人員，是企業(yè)經(jīng)營的主要障礙之一。這在我們的2012年全國企業(yè)調(diào)查中占了3285份有效問卷的64%，說明缺乏可用的人力資源已經(jīng)成為阻礙我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要因素。

　　近年來，我國在職業(yè)教育方面做了不少努力，職業(yè)教育比重逐年增加，2013年中高級職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生已經(jīng)占到高中和高校畢業(yè)生總數(shù)的47%，比2005年提高了10個百分點。但目前一個主要問題，是受到師資等條件的制約，職業(yè)教育整體素質(zhì)不高，與企業(yè)需要結(jié)合不緊密。因此職業(yè)教育迫切需要提高素質(zhì)，改善師資水平，并盡可能與企業(yè)的實際需要相結(jié)合，為企業(yè)輸送急需的人力資源。解決這一問題，可從以下方面入手：

　　1)鼓勵中等和高等職業(yè)學(xué)校開門辦學(xué)，與企業(yè)合作，共同培養(yǎng)企業(yè)需要的人才。

　　2)打破教育壟斷，多渠道開展職業(yè)教育，鼓勵企業(yè)辦學(xué)，鼓勵民間資本和民間組織辦學(xué)，不拘一格提供社會需要的人才。

　　3)對教育者進行再教育，為職業(yè)教育者提供多種多樣的師資培訓(xùn)，提高職業(yè)教育師資的業(yè)務(wù)水平和實踐知識。

　　4)教育要實行去行政化的改革，改變以管理行政機關(guān)的方式管理學(xué)校的傳統(tǒng)做法，讓教育能夠與時俱進，對時代變化和市場需要作出靈敏及時的反應(yīng)，并更新教育理念，發(fā)展多種多樣的教育方式。

　　5)政府和教育界應(yīng)進行廣泛宣傳，著力改變社會、家長、學(xué)生重普通教育、輕職業(yè)教育，認為職業(yè)教育低人一等的傳統(tǒng)觀念，重塑關(guān)于職業(yè)教育的社會理念。

　　6. 改革金融市場，拓寬融資渠道，改善資源配置

　　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化需要提高生產(chǎn)要素的流動性，實現(xiàn)資源有效配置。這就需要一個靈活高效的金融市場，能夠隨時隨地為新的產(chǎn)業(yè)生長點提供資金供應(yīng)，促進其發(fā)展壯大。

　　目前我國金融市場的一個缺陷，是市場集中度偏高，大銀行主導(dǎo)，地方性小型民間金融機構(gòu)發(fā)育不良。截至2013年末，8家大型國有控股銀行(資產(chǎn)總額都在3萬億元以上)占了全國金融機構(gòu)人民幣貸款總額的66%。其余三分之一的市場份額中，大銀行仍然占有較高比例，服務(wù)對象較多集中于大中型企業(yè)和政府投資項目。真正為小微企業(yè)服務(wù)的草根型金融機構(gòu)所占市場份額微不足道。因此在目前的金融市場結(jié)構(gòu)中，小微企業(yè)的融資空間是非常有限的。這是制約小微企業(yè)發(fā)展的一個重要因素。

　　在2008年后的國際金融危機期間，信貸大規(guī)模擴張，給地方政府融資平臺至少投放了二十幾萬億元貸款，用于各級政府的投資和房地產(chǎn)開發(fā)。這些中長期貸款甚至擠占了企業(yè)正常經(jīng)營所需要的短期流動資金貸款，導(dǎo)致一方面流動性泛濫，另一方面實體經(jīng)濟資金匱乏、小微企業(yè)正常經(jīng)營受到影響的尷尬局面。一些有資格貸款，但并不需要資金的大企業(yè)還借此牟利，低息從銀行貸款，再以高息轉(zhuǎn)貸給小企業(yè)以賺取息差。過量的地方政府融資導(dǎo)致了投資過度、產(chǎn)能過剩和債務(wù)不良率攀升，凸顯出金融市場集中度過高、競爭性不足、受權(quán)力干預(yù)過多帶來的結(jié)構(gòu)性缺陷。

　　一個健全的金融市場，應(yīng)該由大、中、小不同規(guī)模、不同服務(wù)對象、所有制結(jié)構(gòu)多元化的金融機構(gòu)組成。我國的金融市場發(fā)育不全，突出的問題是小型、地方性、民間金融機構(gòu)沒有發(fā)展起來。而這恰恰制約了小企業(yè)的融資空間，抑制了小企業(yè)的發(fā)展，從而也抑制了就業(yè)的擴展和普通勞動者的收入增長。

　　針對金融市場的嚴重缺陷，未來金融改革除了利率市場化以外，一個重要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是減少行政性準入限制，降低行業(yè)門檻，促進小型民間金融機構(gòu)健康發(fā)展，形成一個公平競爭的金融市場。

　　減少準入限制并不意味著不要金融監(jiān)管。要保持一個有序競爭、規(guī)范透明的金融市場，防范金融風(fēng)險，金融監(jiān)管是不可缺少的。但金融監(jiān)管不應(yīng)等同于準入限制；我國目前金融市場管理的問題恰恰是用事前的準入限制代替了事中事后的監(jiān)管，限制了競爭機制，而金融市場運行本身規(guī)范性差、透明度低、壟斷程度高、權(quán)力干預(yù)市場等問題始終沒有很好地解決。因此，金融監(jiān)管機構(gòu)迫切需要轉(zhuǎn)變職能，把工作重點從對市場準入的行政審批和利率控制，轉(zhuǎn)向依法依規(guī)對金融主體進行實時監(jiān)管，以保障市場運行合理有秩，公平競爭。

　　我國金融市場的另一個缺陷，是風(fēng)險投資不足。風(fēng)險投資是技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的搖籃。沒有風(fēng)險投資，處在萌芽狀態(tài)的新技術(shù)、新產(chǎn)品很難獲得資金支持而發(fā)展起來。我國小微企業(yè)并不缺乏技術(shù)創(chuàng)新能力，但很多有潛在發(fā)展前景的新技術(shù)、新產(chǎn)品，常常因為資金缺乏而夭折。因此，培育風(fēng)險投資機制，是加快技術(shù)進步和創(chuàng)新發(fā)展的重要條件。

　　7. 發(fā)展行業(yè)組織，改善政府服務(wù)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化

　　根據(jù)國際貨幣基金組織和國內(nèi)有些學(xué)者的研究，中國制造業(yè)的產(chǎn)能利用率從2000年左右就降到了80%以下，以后持續(xù)走低，近年來更是低過了70%。2013年《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》基于官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)指出，我國傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過剩，一些主要行業(yè)的產(chǎn)能利用率都只略高于70%。

　　這期間，中國經(jīng)濟仍然連續(xù)10年保持了平均10.5%的增長率，僅最近幾年才降到7%左右。在經(jīng)濟高速增長的情況下，十幾年來產(chǎn)能過剩越來越嚴重，這在一個充分競爭的市場經(jīng)濟國家是很難想象的。如果競爭充分，市場信息能充分溝通，而且投資者和企業(yè)行為保持理性，那么產(chǎn)能過剩的信號必然傳遞給投資者，阻止他們繼續(xù)向過剩產(chǎn)業(yè)投資，產(chǎn)能過剩的情況也會很快被經(jīng)濟增長吸收，而不至于愈演愈烈。而這種情況之所以發(fā)生，主要原因一是貨幣政策過松，二是地方政府投資行為缺乏理性，三是市場競爭機制受到干擾，第四與市場信息不充分有關(guān)。

　　誰應(yīng)該向投資者及時提供市場信息？誰應(yīng)該對已經(jīng)發(fā)生的產(chǎn)能過剩發(fā)出警告，阻止相關(guān)行業(yè)的繼續(xù)投資？在發(fā)達國家，這一職責(zé)主要是由行業(yè)協(xié)會或商會承擔(dān)的。行業(yè)協(xié)會是業(yè)內(nèi)企業(yè)的自組織，職責(zé)是為成員提供和交流信息，進行市場研究，并制定規(guī)則，進行行業(yè)自律。發(fā)達國家的經(jīng)驗說明，行業(yè)協(xié)會的發(fā)展有利于幫助企業(yè)溝通市場信息、應(yīng)對市場變化，有利于維護市場均衡發(fā)展。我國出現(xiàn)長期持續(xù)投資過度、產(chǎn)能過剩的情況，而投資者沒有做出正常的反應(yīng)，說明行業(yè)組織發(fā)展嚴重欠缺，或者已有的官辦行業(yè)協(xié)會沒有盡到應(yīng)盡的責(zé)任。這是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、不利于行業(yè)發(fā)展的一個因素。

　　基于這一教訓(xùn)，今后應(yīng)當(dāng)把促進行業(yè)組織的發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)政策的一項重要內(nèi)容。特別要鼓勵行業(yè)的自組織，因為企業(yè)基于自身需要聯(lián)合組織的這類機構(gòu)，往往更有生命力，更有內(nèi)在激勵和責(zé)任感，也往往能夠更好地為企業(yè)服務(wù)。

　　此外，政府也有責(zé)任為企業(yè)提供市場信息服務(wù)。政府擁有企業(yè)不具有或不完備的信息渠道和統(tǒng)計監(jiān)測手段等資源，應(yīng)該利用這些資源為企業(yè)提供更多的服務(wù)，包括建立信息發(fā)布平臺，及時向社會提供各行業(yè)的國內(nèi)和國際市場信息、投資信息，及宏觀經(jīng)濟信息，以幫助糾正結(jié)構(gòu)失衡，保證產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　8. 強化環(huán)境保護，促進節(jié)能減排，推動能源替代

　　產(chǎn)業(yè)政策在總體上應(yīng)當(dāng)是普惠性的、促進市場競爭的，但對于有正負外部性的經(jīng)濟活動，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)是選擇性和導(dǎo)向性的。原因是在存在外部性的條件下，自發(fā)的市場選擇不導(dǎo)致最優(yōu)結(jié)果，需要通過政策加以校正。

　　一個明顯的例子就是化石能源消費和污染物排放。化石能源是不可再生能源，而且其消費帶來大氣污染和碳排放。我國在2000-2013年間，化石能源消費從13.6億噸標準煤猛增到33.8億噸標準煤，短短十三年增長到原來的兩倍半。這使我國成為世界最大的能源消費國、最大的石油和煤炭凈進口國，同時帶來了嚴重空氣污染和巨量碳排放，使我國廣大地區(qū)的空氣質(zhì)量急劇下降，邊際社會成本顯然超過了邊際收益。化石能源消費的負外部影響由整個社會承受，不能自動促使能源使用者節(jié)能降污。因此必須強化環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法力度，對導(dǎo)致空氣污染、水污染和固體污染物超標違規(guī)排放的企業(yè)，嚴格執(zhí)法，予以懲罰，杜絕各地政府不認真執(zhí)法，或罰款放行的做法。

　　除了環(huán)境執(zhí)法，還應(yīng)通過稅收杠桿加大化石能源使用成本，促使減少能耗和排污，促進清潔能源替代。該項稅收應(yīng)主要用于環(huán)保和能源替代。建議十三五后期擇機將石油和煤炭的資源稅稅率提高至15% (少數(shù)資源條件較差的礦山和油田可適用10%稅率)。對進口石油和煤炭，征收同等稅率的資源稅。鑒于天然氣相對清潔，應(yīng)鼓勵使用，可保持現(xiàn)有稅率不變。

　　化石能源具有負外部性，而清潔和可再生能源因為能替代化石能源，減少污染，具有正外部性，有必要通過鼓勵政策促進發(fā)展。但在這方面，我國前一階段走過一段彎路，由于政策鼓勵主要集中于補貼供給方，而不是擴大需求，導(dǎo)致光伏、風(fēng)能等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能迅速擴張，但需求不暢，造成嚴重的產(chǎn)能過剩。未來新能源政策的重點應(yīng)放在鼓勵需求方和消除市場瓶頸，包括解決風(fēng)電和太陽能發(fā)電的上網(wǎng)問題，和加強對消費者使用清潔能源的政策鼓勵。

　　在清潔能源替代方面，核能開發(fā)在我國能源戰(zhàn)略中應(yīng)置于非常重要的位置。我國煤炭消費目前仍占全部能源消費的66%，燃煤是碳排放和二氧化硫、氮氧化物、懸浮顆粒物等空氣污染物排放的最大來源。在現(xiàn)有技術(shù)條件下，煤炭在短期內(nèi)不可能被可再生能源大規(guī)模替代。因此發(fā)展安全核能具有重大的戰(zhàn)略意義。

　　從現(xiàn)有資料來看，釷基熔鹽堆具有安全性高、可控性強、成本低、核廢料放射水平低、半衰期短、我國資源蘊藏豐富等優(yōu)點，未來有希望成為替代化石能源的更安全、清潔、高效、廉價的能源，實現(xiàn)對煤炭的大規(guī)模替代。這可能帶來一場能源革命。應(yīng)考慮把推進釷基熔鹽堆的研發(fā)攻關(guān)和未來的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，作為今后產(chǎn)業(yè)政策的一項重要內(nèi)容，而且允許和鼓勵企業(yè)參與這項工作，可能比單純由政府組織更為有效。

　　9. 在少數(shù)市場失靈的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域由政府組織技術(shù)攻關(guān)

　　有些新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有賴于關(guān)鍵技術(shù)的重大突破。而這不一定能夠由企業(yè)自發(fā)地靠市場機制完成。政府有可能比企業(yè)獲取更全面的信息，集中更雄厚的資金，調(diào)動更多人力物力開展研發(fā)，更快取得成果。在這種情況下，只要看得準，可以采取兩彈一星或航天工程的研發(fā)方式，由政府投資，組織多部門協(xié)同作戰(zhàn)，進行技術(shù)攻關(guān)。

　　不過無論國內(nèi)和國外，在這方面都既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)，需要慎重從事。其中有幾個原則應(yīng)該遵循：

　　1)在技術(shù)問題上，必須以專業(yè)人員的意見為決策主要依據(jù)，而不能憑領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志拍板決策。

　　2)對于技術(shù)上的不確定性和風(fēng)險，必須多方聽取意見，進行科學(xué)論證，不允許排斥不同意見，變成一派意見的論證。

　　3)對于涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域、有重大社會影響的技術(shù)問題，必須由多學(xué)科的技術(shù)專家及經(jīng)濟、環(huán)境、社會、法律方面的專家在廣泛討論的基礎(chǔ)上進行全面的技術(shù)和經(jīng)濟論證，不能簡單由少數(shù)專家做出判斷和決定。

　　4)對于意義重大，但經(jīng)過廣泛論證仍然有重大爭議的技術(shù)問題，在充分考慮不同意見和不危及社會安全的前提下，可以由政府提出方案提交人大決策，避免重大決策久拖不決，延誤時機。同時應(yīng)當(dāng)建立重大決策的事后責(zé)任追究機制。責(zé)任追究不以項目成敗為依據(jù)，而是以是否決策符合程序、有無違規(guī)行為為依據(jù)。

　　最后，技術(shù)突破必須落實于產(chǎn)業(yè)化。因此要更加注重新技術(shù)新成果的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。可以通過政府招標、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、政企合作等多種方式進行推廣，應(yīng)當(dāng)充分依賴市場競爭機制完成產(chǎn)業(yè)化過程，一般情況下不搞國有企業(yè)獨享。對新生的幼稚產(chǎn)業(yè)可以采取一定的保護措施，但保護不能變成軟預(yù)算約束，而且應(yīng)有期限。

　　四、簡短概括

　　本文認為我國十三五時期的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新時期的需要進行轉(zhuǎn)型，從選擇性、特惠性和政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)向普惠性和促進市場競爭的產(chǎn)業(yè)政策。這有利于優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)平衡，促進科技創(chuàng)新。

　　具體政策，包括消除不必要的價格干預(yù)和政策差異、創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，以普惠式政策減輕企業(yè)負擔(dān)，改善政府公共服務(wù)職能，促進技術(shù)創(chuàng)新和知識產(chǎn)權(quán)保護，改善人力資源供應(yīng)，促進金融市場競爭、拓寬融資渠道，促進行業(yè)組織發(fā)育、提供政府信息服務(wù)，強化資源環(huán)境保護、限制污染排放、促進能源替代，以及在少數(shù)市場失靈的關(guān)鍵領(lǐng)域由政府組織技術(shù)攻關(guān)、推進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

　　(本文作者介紹：經(jīng)濟學(xué)博士（澳大利亞國立大學(xué)）。現(xiàn)任中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長、研究員。 )