文/新浪財經金融e觀察（微信公眾號：sinaeguancha）專欄作家 李庚南

　　金融監管需要反思的是，監管者為什么會手持“尚方寶劍”，卻往往難以做到有法必依、執法必嚴呢？監管者以約束和規范金融行為為己任，誰又來約束和規范監管者的行為呢？

　　理想的金融監管框架是怎樣的？這是一個發酵已久的問題，也注定成為本次兩會熱議的話題。

　　李克強總理在2016年《政府工作報告》中明確提出，“加快改革完善現代金融監管體制，提高金融服務實體經濟效率，實現金融風險監管全覆蓋。”但究竟要建立怎樣的金融監管體制，金融監管框架何去何從？

　　市場早早地架好了“天線”，等待決策層的聲音。

　　在3月12日央行召開的記者會上，當記者向人民銀行行長周小川拋出“我們理想中的金融監管體制是怎樣的”問題時，周小川認為，對于監管體制，包括貨幣金融宏觀調控、宏觀審慎管理和監管以及金融基礎設施、金融穩定職能，這之間的分工體制究竟怎樣，從全球來看，不滿意比較多，發現問題缺陷比較多。至于我國監管體制的理想模式，周小川表示目前還沒有明確的認識，仍在討論和研究中。

　　回答似乎并不解渴，問題似乎暫時無解；但同時周小川行長又給我們提示了監管體制改革的研究方向之一，就是“過去出了什么問題”。問題導向或許是求解的捷徑。

　　那么，我們的監管究竟出了什么問題？ 

　　一段時期以來，業內外對監管的關注聚焦于監管協調問題，圍繞改善監管協調的監管框架改革也因此不斷發酵。

　　毋庸諱言，我們的監管的確走到了亟需反思的邊緣。近年來，隨著我國金融混業經營的加劇，金融跨界、跨市場發展的提速，以及風生水起的影子銀行、互聯網金融創新，傳統金融業經營的邊界逐漸模糊，監管漏洞、監管空白與監管重疊導致監管資源浪費、監管低效。

　　而監管邊界模糊導致的“公地悲劇”頻頻發生，特別的去年股災及其應對表現，彰顯于國人前的確乎是監管部門之間缺乏有效協調，市場關于加強監管協調的呼聲也因此日益強烈。

　　其實，自2003年銀監會成立，“一行三會”間的監管協調問題便開始凸顯。2013年，為促進“一行三會”間的監管協調、互通消息和征詢意見，國務院批復同意建立金融監管協調部際聯席會議制度。不幸的是，這一制度實施效果并不理想，分業監管的梗阻并沒有得到有效疏浚。監管協調的困境，使各界開始重新審視監管框架設計的合理性及其變革。

　　圍繞金融監管框架改革方向的討論可謂眾說紛紜，見仁見智，“超級監管者”（即“委員會+一行三會”）、“雙峰”監管模式（即“央行+審慎監管局+行為監管局”）、“央行+金融監管委員會”、“央行+行為監管局”等構想紛紛登臺。

　　無論何種模式，我認為關鍵是要解決三個方面的問題：

　　一是厘清審慎監管與央行宏觀調控的邊界。我們知道，針對防范單體金融機構風險的微觀審慎監管和針對防范系統性風險的宏觀審慎監管共同構成了審慎監管的內容。顯然，無論從邏輯上還是實踐運作，微觀審慎監管與宏觀審慎監管都是一個有機的統一體，人為地割裂微觀審慎與宏觀審慎的做法都是不科學的。

　　因此，宏觀審慎監管是“三會”監管的重要內容。但央行在制定和執行貨幣政策、實施宏觀調控的同時，實際上也在實施宏觀審慎監管，如央行推出的MPA框架（宏觀審慎評估體系），實際上就包含了宏觀審慎監管的理念。這一邊界的模糊狀況或許短時期內無解，這或許也是監管框架改革最讓決策層困惑的地方。

　　有學者主張“將宏觀審慎管理職責賦予中央銀行，有利于發揮央行的主導作用”。筆者認為并不可取：一方面，人為地將宏觀審慎監管與微觀審慎監管割裂，或將使監管陷入“只見樹木不見森林”的尷尬；而宏觀審慎監管的基礎也將弱化。另一方面，目標的多元化，也不利于央行更好地履職。

　　未來金融發展的格局，注定央行肩負的使命將更艱巨。對外：隨著人民幣國際化推進，在未來應對隨時可能出現的貨幣戰爭中，央行如何運籌帷幄、爭取主動；如何進一步完善匯率機制，捍衛人民幣貨幣主權；如何經營好外匯儲備資產，努力實現外匯儲備資產的安全和增值，特別是要徹底擺脫美元的綁架。對內：如何疏通貨幣政策的傳導機制，進一步提升實施貨幣政策的水平；如何加強金融基礎設施的建設，夯實宏觀金融運行基礎；等等。

　　這些，都將使央行面臨更加嚴峻的挑戰。因此，從框架的梳理來看，不宜將審慎性監管納入央行體系，加重央行的負荷。可以改進的是，將“三會”監管職能中的支持實體經濟發展等宏觀職能統一劃歸央行；使央行宏觀調控職能更加完整；監管部門則更加專注于監管。

　　二是厘清與金融跨界、跨業的綜合性經營相對應的監管邊界。目前，有一點應該是已形成了共識：分業監管模式相對混業經營格局的不適應性越來越突出，分業監管客觀存在的監管領域分割化、監管信息碎片化缺陷，以及因此形成的跨領域風險監管真空，嚴重制約著監管功能的發揮和效率的提高。改革金融監管體制已如箭在弦上，合業監管替代分業監管是趨勢所向，不可逆轉。

　　而監管合并無疑將大大降低監管成本，產生集約效應，提升監管效率。一方面，監管合并將減少不必要的監管協調成本。畢竟，內部協調優于外部協調。中國特有的行政管理體系決定了協調是需要權威做鋪墊的。外部協調，即使相關利益方接受協調，認可協調所作出的安排，但最終實施起來依然難免扯皮、推諉。

　　因為，之所以需要協調，實際上就是對監管邊界模糊的一種認可。換言之，就是模糊地帶并不會因協調而消除，扯皮、推諉的種子就埋在那！而實現合業監管，至少從某種意義上，消除了原來的模糊地帶，或者說監管外部邊界的模糊性內部化了，畢竟內部的協調較之外部協調要容易得多！

　　另一方面，監管合并有利于明確監管的責任主體，既可使金融消費者走出投訴無門、被踢皮球的處境；又有利于監管問責機制的實施，有利于增強監管的有效性。而且，監管合并還將有利整合監管資源，特別是通過監管人員內部輪崗交流，有助于監管人員了解和熟悉跨界、跨領域的金融業務，提升監管者的綜合素質，進而適應金融綜合化經營的趨勢。 

　　三是完善監管組織體系，解決監管資源錯配問題。目前，“一行三會”監管資源存在明顯錯配現象：以貨幣政策為核心職能的央行，重心本應該在上，但資源配置呈正三角，大量資源卻配置在基層（縣域）；而以審慎監管、行為監管為主要職能的“三會”，監管的重心本應在基層（縣域），但在資源配置上呈倒三角，證監會、保監會在縣域甚至地市基本沒有監管觸角，銀監會在縣域監管辦也僅維持3-4人的微型組織格局。

　　這種監管資源的錯配，無疑弱化了監管的基礎。隨著金融競爭的加劇、金融機構服務重心的下移，對縣域的金融監管任務將更加艱巨，理應配置更多的監管資源。因此，按照監管合并的改革思路，可以將人民銀行縣支行的職能上收（實際上已是空心化），相應的監管力量與“三會”合并，成立建制相對健全的縣域監管機構。或者可以先行探索，將人民銀行縣支行與銀監辦合并，建立銀監支局。

　　必須清醒的是，金融監管框架之改革絕非簡單地監管合并，也絕非金融監管改革的全部。監管框架的合理與否的確會影響整體監管的效率，特別是在監管交叉領域。但在各監管部門的“一畝三分地”發生的問題呢，跟監管協調其實沒有太大的關聯。而在這“一畝三分地”地發生的“事故”其實恰是問題的主要方面。

　　金融監管領域存在的諸多矛盾和問題，外在表現或是監管框架不適合于金融發展的變化，特別是混業經營的實際；但其實質則是由于監管體制、機制方面存在的諸多弊端導致監管效率不高。

　　是什么妨礙了監管的效率？

　　從金融監管的內涵及傳導機制看，影響金融監管效率的因素主要包括：

　　1、金融法律法規本身的彈性。如果所制定之法律法規不完善、滯后于金融發展或存在漏洞，容易為監管者濫用或者為被監管者“有空可鉆”，則該法律法規本身就是引致監管效率低下的因素之一。其中，監管自由裁量度的大小是一個關鍵點。該彈性越大，監管的效率則越低。

　　2、金融監管者執法的彈性。監管執法的寬嚴伸縮度大小，直接影響金融監管的效率。如果金融監管者在執法過程中表現出寬嚴不一、缺乏公允，勢必助長金融違規行為的發生，影響監管效率。

　　3、金融機構行為對金融法規的彈性。即金融機構的經營行為對監管規制的反應程度。這一彈性大小很大程度上決定于違規成本的大小。

　　4、監管權威性。或監管的道義窗口指導效果。該效果越好，則金融機構合法合規經營的自主性越強，監管的效率也越高，反之亦然。

　　5、金融自律組織的功能發揮程度。

　　6、外部環境的干擾程度。

　　透過影響金融監管效率的諸多因素，我們不難發現，人的因素始終是影響監管效率的第一因素，也是最核心的因素。無論是監管者制定金融法律法規的科學嚴謹性（特別是自由裁量權設置是否合理適度），還是監管者執行金融法律法規的力度，還是被監管者對金融監管規制的反應強度，無不受到各行為主體行為的影響。而監管行為主體利益的部門化無疑是監管協調的最大障礙，這也是形成彼此監管信息的人為割裂的根源所在。

　　需要反思的是，監管者為什么會手持“尚方寶劍”，卻往往難以做到有法必依、執法必嚴呢？監管者以約束和規范金融行為為己任，誰又來約束和規范監管者的行為呢？姚剛、張育軍等監管高官的先后落馬，無不提醒我們：金融腐敗是金融監管最大的敵人。透過一樁樁觸目驚心的監管腐敗案件，我們還能相信，僅僅做框架的調整就可以解決或紓緩我國監管目前面臨的困局嗎？或許加強對監管者的監管，其意義并不亞于重構金融監管框架。

　　(本文作者介紹：先后供職于工商銀行、人民銀行，現為銀行監管部門人士，長期負責小企業金融服務推進工作，潛心研究小企業金融服務問題。)

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