文/中國經(jīng)濟50人論壇成員 吳敬璉

　　建設(shè)法治國家是一項非常重要然而也極其艱巨的任務(wù)。黨的十八屆四中全會做出了推進依法治國若干重大問題的決定，建設(shè)法治的工作還需加快進行，因為不厲行法治，市場體系缺乏一個規(guī)則基礎(chǔ)，也就不可能平穩(wěn)有效地運行。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)改革

　　“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提法，實際上包含兩個含義不同的“結(jié)構(gòu)”。第一層含義的“結(jié)構(gòu)”，是指經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也就是資源配置的結(jié)構(gòu)。在從供給側(cè)探究中國經(jīng)濟減速的原因時我們發(fā)現(xiàn)，最主要的問題是由于資源錯配，使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了扭曲，導(dǎo)致效率下降。

　　從供給側(cè)觀察，經(jīng)濟增長由三個基本驅(qū)動力量推動，這就是：勞動、資本和效率。從 21 世紀(jì)初期開始，中國經(jīng)濟增長原先所依靠的驅(qū)動力量開始消退， 例如人口紅利逐漸消失， 工業(yè)化和城市化過程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變，即所謂“庫茲涅茨過程” （Kuznets Process）導(dǎo)致的效率提高也開始減速。與此同時，粗放增長方式，即主要依靠投資驅(qū)動的增長方式所造成的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲和資源錯配卻愈演愈烈。在這種情況下，中國經(jīng)濟的潛在增長率從 21 世紀(jì)第一個 10 年開始下降，出現(xiàn)了經(jīng)濟下行的趨勢性變化。從以上分析得出的治本之策，就是通過資源的再配置，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高供給側(cè)的質(zhì)量（效率） 。

　　第二層含義的“結(jié)構(gòu)” ，是體制機制的結(jié)構(gòu)。 “結(jié)構(gòu)性改革”講的正是這后一種結(jié)構(gòu)的改革。這兩種“結(jié)構(gòu)”不可混淆。如果把它們混為一談，就會用經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整去取代體制結(jié)構(gòu)的改革。我國的歷史經(jīng)驗表明，這樣做會造成十分消極的后果。

　　為什么要“著力推進結(jié)構(gòu)性改革”

　　如果說理論和實踐經(jīng)驗都表明，要完成結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)，必須主要依靠市場的力量，問題的癥結(jié)就在于：使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)還沒有完全建立起來。根據(jù) 1993 年黨的十四屆三中全會和 2013 年黨的十八屆三中全會決定，這一制度基礎(chǔ)，就是“統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系” 。

　　我們在 20 世紀(jì)宣布已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟的基本框架，但是它還存在許多缺陷。其中很多重要的系統(tǒng)還沒有建立起來，或者已經(jīng)初步建立但還很不完善。總之，還不足以承擔(dān)有效配置和再配置資源的重任。

　　在這種情況下，唯一的出路就是盡快通過改革，將統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建立和完善起來。

　　正是在這樣的背景下，中共中央領(lǐng)導(dǎo)提出了著力推進結(jié)構(gòu)性改革的要求。

　　人們常常以為 “結(jié)構(gòu)性改革”是一個中國特有的提法，其實并不是這樣。這是一個長時期以來市場經(jīng)濟國家通用的說法。我查了一些文獻，當(dāng)一個國家的市場經(jīng)濟建立起來之后，可能其中的某些制度架構(gòu)仍然存在問題，需要對這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構(gòu)進行改革時，這種改革就被稱作“結(jié)構(gòu)性改革” 。我們習(xí)慣于把從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的改革叫作“體制改革” 。 當(dāng)這個短語被翻譯成英文的時候，也常常用 structural reform，即“結(jié)構(gòu)性改革”來表達(dá)。

　　像我這樣年紀(jì)的人，最早接觸“結(jié)構(gòu)性”這個詞，是從 20 世紀(jì)五六十年代“共產(chǎn)主義論戰(zhàn)”中批判意大利共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人陶里亞蒂（Palmiro Togliatti）的文章里看到的。當(dāng)時“大批判”文章指稱，陶里亞蒂倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)改革” ，意味著改良主義和對革命的背棄。后來接觸更多的是，最近十年來一些市場經(jīng)濟國家一再提出來要進行結(jié)構(gòu)性改革。最近 G20（二十國集團）財政部長和中央銀行行長會議公報，也提出 G20 各國都需要進行結(jié)構(gòu)性改革。總之，結(jié)構(gòu)性改革是市場經(jīng)濟國家常用的概念。既然中國已經(jīng)宣布初步建立社會主義市場經(jīng)濟的基本框架，現(xiàn)在要對于其中某些架構(gòu)進行改革也是應(yīng)有之義。所以，在這個意義之上，我們運用了這樣一種說法來概括我們要進行的改革，也是完全可以的。

　　其他國家進行結(jié)構(gòu)性改革的實踐對我們是有啟發(fā)意義的。本文的命名來源于英國《經(jīng)濟學(xué)人》 （The Economist）雜志一篇文章“What Structural Reform Is and Why It is Important” （ 《什么是結(jié)構(gòu)性改革，為什么它很重要》 ）借用來的。2004 年，國際貨幣基金組織（IMF）曾經(jīng)建議一些國家進行結(jié)構(gòu)性改革，當(dāng)時的 IMF 研究中心主任拉詹（R.Rajan）寫了一篇文章來解釋他們所建議的結(jié)構(gòu)性改革是什么，題目叫作《結(jié)構(gòu)性改革為何如此困難》 。

　　文章說，結(jié)構(gòu)性改革取得的成果、帶來的益處是長期的，但是從短期來說，有一部分人會受損，所以很難被人們接受。這里并不是要講結(jié)構(gòu)性改革的難易問題，而是他對什么是結(jié)構(gòu)性改革所做的言簡意賅的界定。與我們現(xiàn)在遇到的情況相類似，當(dāng)時有些人認(rèn)為許多經(jīng)濟問題是由于需求過剩或不足造成的。

　　拉詹表示不同意這種判斷，他指出： “許多經(jīng)濟問題是由市場運行中的問題造成的，而不是因為資源短缺或者總需求過剩或不足。在大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家眼中，此時顯然需要進行結(jié)構(gòu)性改革，即改變支配市場行為的制度架構(gòu)和監(jiān)管架構(gòu)。 ”

　　總之需要明確的是， “結(jié)構(gòu)性改革”講的是針對體制機制架構(gòu)的改革，通過這種改革，把統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建立起來，并且通過市場作用的發(fā)揮來實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和供給質(zhì)量的提高。

　　六個方面的改革需要抓緊推進

　　為了完成建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的宏偉任務(wù)，我們需要進行多方面的改革。黨的十八屆三中全會規(guī)定了 336 項改革任務(wù)，其中直接跟經(jīng)濟有關(guān)的就有 200 多項。這些任務(wù)當(dāng)然有輕重緩急之分，而不可能一蹴而就。根據(jù)最近各界人士提出的一些迫切需要重點進行的改革項目，我認(rèn)為以下六個方面的改革特別需要抓緊進行。

　　一是簡政放權(quán)的制度化，加快制定和執(zhí)行市場進入的負(fù)面清單。黨的十八屆三中全會決定采取市場經(jīng)濟和法治國家的通行做法，對市場進入實行負(fù)面清單制度。根據(jù)企業(yè)和公民個人“法無禁止即可為”和各級政府“法無授權(quán)不可為”的原則，國務(wù)院部署制定兩個清單：一個是市場進入的負(fù)面清單，另一個是政府授權(quán)的正面清單。政府授權(quán)的正面清單看起來比較困難，但市場進入的負(fù)面清單是市場經(jīng)濟的一項基本制度，必須加快進行。這不但涉及公民的基本權(quán)利，還牽涉對外經(jīng)濟關(guān)系，如在中美投資協(xié)定的談判中，它也是一項重大議題。

　　二是全面推進金融改革。金融改革的核心議題——利率市場化和匯率市場化進行得比較順利，甚至超出了原來的預(yù)期。但是僅有這兩項重要的價格改革還不足以保證整個金融體系改革成功。其他方面的改革也必須加快。比如說金融市場的監(jiān)管體系，黨的十八屆三中全會要求從事前審批為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟮暮弦?guī)性監(jiān)管為主，就需要加快實現(xiàn)。在當(dāng)前杠桿率居高不下的情況下，一方面民間的投資意愿低落，另一方面由于資產(chǎn)負(fù)債表衰退，人們不愿意把資金放到流動性比較低的實體經(jīng)濟。此時加快金融體系改革就具有更重要的意義。

　　三是國有經(jīng)濟改革。這是一個很重要的領(lǐng)域，因為雖然國有經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中所占的比例只在 1/3 左右，但它掌握著最重要的社會資源，其所處的行業(yè)又往往是國民經(jīng)濟中具有居高臨下地位的制高點。目前相當(dāng)一部分國有企業(yè)效率低下，且存在持續(xù)下降的趨勢。如果這種情況不能盡快改變，就會拖整個國民經(jīng)濟的后腿。黨的十八屆三中全會決定對國有經(jīng)濟改革有一個重大突破，就是要把對國有企業(yè)的管理由直接管企業(yè)（即管人、 管事、 管資產(chǎn)）為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主。這是一項具有重大意義的改革，因為只有這樣才能在國有控股公司和國有參股公司中建立起有效的公司治理結(jié)構(gòu)，也才能實現(xiàn)各類企業(yè)之間的平等競爭。

　　四是競爭政策的貫徹。我們過去把貫徹競爭政策叫作“反壟斷” ，現(xiàn)在國際上通行的說法是“貫徹競爭政策” ，這種說法可能比“反壟斷”來得確切。我們必須清醒地認(rèn)識到競爭是市場制度的“靈魂” 。

　　正如“二戰(zhàn)”后德國市場體制的締造者艾哈德（L． W． Erhard）所言，戰(zhàn)后德國“經(jīng)濟奇跡”的實質(zhì)，乃是“來自競爭的繁榮” 。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》 ，為確立競爭的基礎(chǔ)性地位邁出了重要的一步。

　　文件指出， 在當(dāng)前的現(xiàn)實生活中， “地方保護、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場主體利益等不符合建設(shè)全國統(tǒng)一市場和有違公平競爭的現(xiàn)象”還廣泛存在。加之在我國有些人還受到傳統(tǒng)政治經(jīng)濟反競爭思維的影響，認(rèn)為“競爭和無政府狀態(tài)”是資本主義腐朽性的集中表現(xiàn)。

　　在社會主義條件下，不同企業(yè)之間也不應(yīng)當(dāng)有平等競爭。沒有公平競爭就不可能發(fā)現(xiàn)價格，也不可能實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣和促使企業(yè)努力創(chuàng)新。抓緊貫徹競爭政策仍是一項重大的改革任務(wù)。

　　五是加快自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)。現(xiàn)在試驗區(qū)已經(jīng)從上海一地推廣到好幾個地區(qū)，但是看來試驗本身的質(zhì)量還有待提高。中央領(lǐng)導(dǎo)人明確指出過，自由貿(mào)易試驗區(qū)的意義在于“營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境” “促使貿(mào)易投資便利化” 。

　　貿(mào)易和投資規(guī)則的進一步提高是一個世界性的趨勢，中國需要努力適應(yīng)。自貿(mào)區(qū)試驗不但在對外經(jīng)濟關(guān)系上有意義，而且直接有助于促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的建立和完善。所以這方面的試驗應(yīng)該加快進行，防止把營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境的試驗回到過去的政策優(yōu)惠等低層次的做法。

　　六是堅持建設(shè)法治國家。一個良好的市場體系一定要建立在法治的基礎(chǔ)之上。自從 1997 年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會提出依法治國、 建設(shè)社會主義法治國家的治國方略以來， 這方面的工作有所進展，但是離建設(shè)法治國家的高要求還有相當(dāng)大的距離。中國是一個具有悠久人治傳統(tǒng)的國家。進入現(xiàn)代以后，政府的政令在社會經(jīng)濟運行中始終起著主導(dǎo)的作用。法治觀念和法治實踐較為薄弱。

　　因此，建設(shè)法治國家是一項非常重要然而也極其艱巨的任務(wù)。黨的十八屆四中全會做出了推進依法治國若干重大問題的決定，建設(shè)法治的工作還需加快進行，因為不厲行法治，市場體系缺乏一個規(guī)則基礎(chǔ)，也就不可能平穩(wěn)有效地運行。

　　為了推進以上這些改革，不只要提出任務(wù)，做出設(shè)計，還需要采取切實措施，克服思想上和實際工作的障礙，抓緊施行。

　　（本篇內(nèi)容節(jié)選自中國經(jīng)濟50人論壇叢書之《中國經(jīng)濟新方位：如何走出增長困境》，中信出版社出版）

　　(本文作者介紹：著名經(jīng)濟學(xué)家，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員。)