文/新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖（微信公眾號(hào)kopleader）專欄作家 盛松成、龍玉

　　我國(guó)當(dāng)前的房地產(chǎn)調(diào)控應(yīng)注重需求調(diào)控與供給調(diào)控相結(jié)合，短期調(diào)控與長(zhǎng)期調(diào)控相結(jié)合，并處理好房地產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。同時(shí)，針對(duì)市場(chǎng)分化的情況，實(shí)施更有針對(duì)性的政策，甚至采取“一城一策”的方式。

　　我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控的效果一直不盡如人意，房?jī)r(jià)幾乎單邊上漲，似乎越調(diào)控，房?jī)r(jià)越高。就一線城市和部分二線城市而言，我們認(rèn)為，調(diào)控效果欠佳的主要原因之一就是沒(méi)有將房地產(chǎn)供給調(diào)控與需求調(diào)控并重。2016年10月，國(guó)內(nèi)多個(gè)房?jī)r(jià)上漲較快的熱點(diǎn)城市再次推出了房地產(chǎn)調(diào)控政策。從密集的調(diào)控政策可以感受到大家對(duì)房?jī)r(jià)高企、資產(chǎn)泡沫和中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的擔(dān)憂。

　　總的來(lái)說(shuō)，需求調(diào)控主要側(cè)重于短期，供給調(diào)控則更加側(cè)重中長(zhǎng)期，且供給調(diào)控有助于穩(wěn)定公眾預(yù)期。在市場(chǎng)分化的情況下，在分類施策、因城施策的背景下，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控需要注重供給與需求相結(jié)合、長(zhǎng)期調(diào)控與短期調(diào)控相結(jié)合，并處理好房地產(chǎn)市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

　　從2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也可以看出，政府已經(jīng)開始關(guān)注供給端的問(wèn)題，從而提出了“加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制”、“落實(shí)人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動(dòng)情況分配建設(shè)用地指標(biāo)”、“落實(shí)地方政府責(zé)任，房?jī)r(jià)上漲壓力大的城市要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效土地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展”等與供給調(diào)控相關(guān)的內(nèi)容。

　　一、我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控以需求調(diào)控為主

　　我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)和房地產(chǎn)調(diào)控政策具有較高的一致性，反映了我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控以短期需求調(diào)控為主的特征：當(dāng)房?jī)r(jià)過(guò)高時(shí)，通過(guò)抑制需求來(lái)給市場(chǎng)降溫；而在房地產(chǎn)低迷或萎縮的時(shí)期，同樣是運(yùn)用促進(jìn)需求的手段進(jìn)行調(diào)控。例如，2005年出臺(tái)一系列需求調(diào)控措施后（包括取消住房貸款利率優(yōu)惠政策、上調(diào)房貸首付比例等），房地產(chǎn)銷售增速有了明顯回落；房地產(chǎn)市場(chǎng)在2008年、2012年的上行，以及最近一輪房?jī)r(jià)上漲（2015年下半年開始），也都和各部門放松對(duì)需求的管制有關(guān)。

　　近期，熱點(diǎn)城市再次推出房地產(chǎn)調(diào)控政策。以北京為例，2016年9月30日發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)本市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施》提出了加大住宅用地供應(yīng)力度，合理調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，加快自住型商品住房用地供應(yīng)，強(qiáng)化“控地價(jià)、限房?jī)r(jià)”的交易方式，進(jìn)一步完善差別化住房信貸政策等措施。上海繼“滬九條”之后，又于2016年10月8日公布六條措施，嚴(yán)格執(zhí)行限購(gòu)、限貸等房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，以確保房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　通過(guò)比較幾個(gè)一線城市最新一次房地產(chǎn)調(diào)控的措施（如表1所示），可以看到，各地房地產(chǎn)調(diào)控舉措中，既有需求調(diào)控，也有供給調(diào)控，但仍然以需求調(diào)控（如限貸、限購(gòu)政策）為主。并且，需求調(diào)控的措施更加具體、可落實(shí)，而供給方面的調(diào)控舉措則是比較籠統(tǒng)、原則性的，短期內(nèi)也難以落實(shí)。由于需求調(diào)控直接通過(guò)硬性標(biāo)準(zhǔn)抑制了交易量，效果幾乎是立竿見影的，但卻不是一個(gè)“治本”的方法。并且，我國(guó)房地產(chǎn)供給方面的問(wèn)題比較突出。

　　二、房地產(chǎn)市場(chǎng)供給方面的問(wèn)題較為突出

　　我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給端的問(wèn)題比較突出，體現(xiàn)在一、二線城市與三、四線城市形成了分化，同時(shí)部分一、二線城市房?jī)r(jià)上漲過(guò)快。2016年以來(lái)，一線城市的住宅價(jià)格同比增速持續(xù)較三線城市高出十幾個(gè)百分點(diǎn)。從百城住宅價(jià)格指數(shù)來(lái)看，截至2016年底，一、二、三線城市住宅價(jià)格同比分別增長(zhǎng)25.20%、17.89%和9.24%。供給稀缺是熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)高漲的最顯性的原因。

　　首先，住宅用地和新建住宅供應(yīng)不足。國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)面積近年來(lái)呈逐年下降趨勢(shì)，其中房地產(chǎn)用地面積下降更多。2013-2015年，全國(guó)房地產(chǎn)用地占供地面積的比例分別為27.4%、24.8%和22.5%；2016年，房地產(chǎn)用地占供地面積的比例僅為20.8%（如圖2、圖3）。即使供應(yīng)減少是由于總量供給過(guò)剩，住宅用地和新建住宅供給的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題依然嚴(yán)峻。據(jù)有關(guān)方面監(jiān)測(cè)，在16個(gè)熱點(diǎn)城市中，有8個(gè)城市住宅用地供應(yīng)量少于去年同期。廈門減少50.2%，上海減少47.5%，廣州減少41.9%，北京減少30.8%，蘇州減少21.1%，濟(jì)南減少21%，南京減少13%，無(wú)錫減少9.1%。在16個(gè)熱點(diǎn)城市中，有6個(gè)城市商品房住宅批準(zhǔn)預(yù)售面積同比下降。北京下降32%，無(wú)錫下降27.2%，廈門下降23.6%，深圳下降21.4%，合肥下降15.9%，福州下降14%。從地價(jià)監(jiān)測(cè)情況來(lái)看（如表2所示），一線城市住宅用地的同比、環(huán)比增速均持續(xù)、顯著地高于其他用途地價(jià)。

　　第二，房地產(chǎn)的潛在供給難以滿足居民對(duì)房地產(chǎn)的需求。截至2016年末，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額5.66萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)12.2%。相比之下，購(gòu)房貸款余額19.14萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)38.3%，增速比上月末高3.2個(gè)百分點(diǎn)，反映購(gòu)房需求依然在上升。

　　第三，需求端的數(shù)量管制雖然使人們看得見的成交量下降，房?jī)r(jià)增速放緩，卻并不能改變公眾對(duì)一線城市房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期。直接從需求的角度進(jìn)行數(shù)量管制，甚至有可能強(qiáng)化房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期。2016年7月份，全國(guó)住戶部門中長(zhǎng)期貸款增4773億元，同比多增1984億元，占全部對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)貸款（4636億元）的102.96%。盡管這一情形在近期已經(jīng)有所緩解，但當(dāng)前新增個(gè)人住房貸款依然占人民幣貸款增量的近三分之一左右。居民部門加杠桿的力度之大是前所未有的。2016年9月末，江蘇、廣東、浙江、北京、上海房地產(chǎn)貸款余額同比增速分別為33.80%、32.18%、24.62%、21.15%和18.24%，分別比上月末提高0.77、0.54、0.59、2.06和0.30個(gè)百分點(diǎn)。 5?。ㄊ校┓康禺a(chǎn)貸款余額占全國(guó)房地產(chǎn)貸款余額的42.50%，比上月末提高0.07個(gè)百分點(diǎn)。供給的增加則更有利于穩(wěn)定預(yù)期，應(yīng)當(dāng)重視預(yù)期管理對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)、健康發(fā)展的重要性，但目前房地產(chǎn)調(diào)控中對(duì)于供給的措施依然比較抽象和籠統(tǒng)。

　　三、供給調(diào)控的意義及著力點(diǎn)

　　相比于需求調(diào)控，供給調(diào)控有利于從更加基礎(chǔ)的層面改善我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行。我國(guó)土地資本化的模式、以及當(dāng)前各種資源集中于大城市的現(xiàn)實(shí)，都意味著我們需要從供給的角度尋求方法。

　　一是合理地為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供融資。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，土地資本化發(fā)揮著重要的作用。地方政府競(jìng)相追逐促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，需要一定的政府財(cái)力支撐。一方面，政府以低價(jià)形式將土地轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)，吸引企業(yè)投資并拉動(dòng)就業(yè)，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和政府稅收的增長(zhǎng)，在這個(gè)過(guò)程中，土地也隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增值；另一方面，作為住宅用地的土地要素通過(guò)拍賣的形式轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)商，供房地產(chǎn)商開發(fā)建設(shè)成商業(yè)地產(chǎn)用于居民購(gòu)買，政府一般可以從中獲得大量的土地財(cái)政收入。

　　根據(jù)最新的測(cè)算（根據(jù)方正證券的測(cè)算，從宏觀層面看，2014年，土地出讓金和房地產(chǎn)相關(guān)的稅收占房地產(chǎn)銷售額之比為85.8%；從中觀城市看，2015年，土地出讓金和稅收的占比56.8%；從微觀上市企業(yè)看，2015年土地轉(zhuǎn)讓金和稅收占房?jī)r(jià)的56%），在房?jī)r(jià)的構(gòu)成中，政府所得占房?jī)r(jià)的六成左右。研究表明，作為政府收入的重要組成部分，不少地方政府的財(cái)政收入中土地出讓金所占比重都接近50%，有的城市甚至占到了60%以上（周彬和杜兩省，2010）。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，2016年，全國(guó)土地出讓合同總價(jià)3.56萬(wàn)億元，同比增速達(dá)到19.3%。而全國(guó)土地出讓面積20.82萬(wàn)公頃，同比下降5.9%。全國(guó)建設(shè)用地出讓面積較2015年同比降低，而出讓收入較2015年卻是增加的，地價(jià)上漲的情勢(shì)十分明顯。

　　以土地財(cái)政為代表的土地資本化模式，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也在一定程度上為地方政府的短期行為提供了激勵(lì)。高地價(jià)提高了地方政府通過(guò)土地拍賣獲取的收入，因而地方政府有動(dòng)機(jī)通過(guò)維持土地供給的稀缺性來(lái)獲得更多的土地財(cái)政收入。在此前提下，要增加土地的供給就會(huì)比較困難。并且，高地價(jià)將提升城市發(fā)展的成本，地方政府對(duì)房地產(chǎn)的依賴性也有可能進(jìn)一步增加，不利于吸引人才、培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，從而削弱城市競(jìng)爭(zhēng)力。短期內(nèi)政府財(cái)政收入存在“租稅替代”的關(guān)系，即政府來(lái)自于房地產(chǎn)的租金收入越高，來(lái)自于其它行業(yè)的稅收收入越低，房地產(chǎn)片面發(fā)展對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)具有不良影響。

　　作為應(yīng)對(duì)，應(yīng)考慮改革土地拍賣制度。我國(guó)的國(guó)有土地使用權(quán)拍賣制度下，出價(jià)高者得，在未來(lái)房地產(chǎn)價(jià)格將保持上漲的預(yù)期下，土地價(jià)格更容易被抬高，“地王”頻現(xiàn)。相比之下，上海車牌拍賣制度值得在我國(guó)土地使用權(quán)拍賣的制度設(shè)計(jì)中參考。它要求出價(jià)進(jìn)入有效報(bào)價(jià)區(qū)間，而有效報(bào)價(jià)區(qū)間是根據(jù)截至一定時(shí)間點(diǎn)的最低報(bào)價(jià)來(lái)確定的，在此基礎(chǔ)之上，再按照“價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先”的規(guī)則確定中標(biāo)者。顯然，在這樣的拍賣制度下，報(bào)價(jià)最高者和最低者都無(wú)法中標(biāo)。在土地拍賣中參考這樣的拍賣規(guī)則，將會(huì)改變“地王”頻現(xiàn)的現(xiàn)狀，更有利于價(jià)格穩(wěn)定和價(jià)值發(fā)現(xiàn)。

　　二是優(yōu)化資源布局。在一些熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)飆升、供不應(yīng)求的同時(shí)，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)還面臨著去庫(kù)存的艱巨任務(wù)，一、二線熱點(diǎn)城市和三、四線城市分化十分明顯。2016年12月，70個(gè)大中城市新建商品住宅同比價(jià)格變動(dòng)中，最高漲幅為41.5%，最低為下降2.9%。

　　我國(guó)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源往往在大城市較為集中，人口源源不斷地涌入北京、上海等國(guó)內(nèi)一線城市。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)主要城市學(xué)區(qū)房現(xiàn)象持續(xù)升溫，便是公眾愿意對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源支付更高價(jià)格的一種體現(xiàn)。有研究測(cè)算，學(xué)區(qū)房的租金收益率平均而言比非學(xué)區(qū)房低5%，對(duì)于小戶型住宅更可達(dá)19%，且租金率折價(jià)存在較大的波動(dòng)，受教育部門公立學(xué)校入學(xué)政策沖擊的影響大。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，在更大范圍內(nèi)提升我國(guó)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等資源的質(zhì)量，亦有助于破解我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨的難題。

　　三是提高土地利用效率、增加城市住宅用地的供給。從國(guó)際比較以及我國(guó)一線城市的土地使用情況看，完全有可能增加一線城市的住房用地供給。實(shí)際上，高地價(jià)與目前地方政府面臨的GDP考核指標(biāo)有直接的聯(lián)系。為了達(dá)到GDP的考核要求，各地區(qū)需要盡可能多發(fā)展工業(yè)投資，從而影響了土地資源的配置，導(dǎo)致我國(guó)一線城市的工業(yè)用地占比遠(yuǎn)高于國(guó)際上其他同類城市。這樣的土地使用布局對(duì)于我國(guó)一線城市來(lái)說(shuō)，并不一定是合理的。

　　如表3所示，北京、廣州和深圳三個(gè)城市的工業(yè)用地占比分別達(dá)到22%、32%和36%，遠(yuǎn)高于紐約（3.9%）和東京（5.1%）。紐約居住用地占城市建設(shè)用地的比重為44%，東京的這一比例更是高達(dá)73%，而我國(guó)的北京、廣州和深圳的這一比例分別僅為28%、29%和26%。

　　一方面，要改變單一追求GDP的績(jī)效考核辦法，糾正片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和當(dāng)前利益，更加重視民生、資源環(huán)境和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，優(yōu)化資源布局。另一方面，在增量土地供應(yīng)空間有限、供需失衡的情況下，存量土地（城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用土地和利用不充分、不合理的土地，具有開發(fā)利用潛力）在城市發(fā)展中應(yīng)該被充分挖掘利用。

　　據(jù)測(cè)算，上海中心城區(qū)成片工業(yè)用地轉(zhuǎn)型空間為9000萬(wàn)方，舊住區(qū)改造產(chǎn)生的住宅體量約為6000萬(wàn)方。全上海市范圍內(nèi)住宅的建面空間可達(dá)1.6億方，相當(dāng)于可供應(yīng)8年的成交量（2015年全年上海市住宅銷售面積約2000萬(wàn)方，數(shù)據(jù)來(lái)源：中信建投）。在盤活存量土地的過(guò)程中，應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，緩解供應(yīng)緊缺，優(yōu)化城市發(fā)展。

　　提高土地利用的效率、增加城市住宅用地的供給，不僅可以從供給端緩解我國(guó)熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)過(guò)高、增速過(guò)快，而且有助于穩(wěn)定公眾的預(yù)期。

　　誠(chéng)然，許多國(guó)家在城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%之前進(jìn)程中都出現(xiàn)了房地產(chǎn)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)增速、租售比等指標(biāo)看上去也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“合理范圍”的現(xiàn)象。我們認(rèn)為，這一現(xiàn)象是以經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的未來(lái)預(yù)期收入提升為基礎(chǔ)的。

　　在中國(guó)通過(guò)土地資本化促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，政府做了大量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，例如招商引資、城市規(guī)劃，從整個(gè)地區(qū)的全局來(lái)考慮產(chǎn)業(yè)布局、居住片區(qū)的分布等，同時(shí)進(jìn)行了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)潛力得到了很大的釋放，地區(qū)房地產(chǎn)價(jià)值亦得到了提升，而房地產(chǎn)價(jià)值的提升恰恰是來(lái)源于對(duì)未來(lái)收入的預(yù)期。

　　2016年房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為7.8%。房地產(chǎn)確實(shí)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了重要角色，但如果房地產(chǎn)的膨脹趨于擠出其他投資和扼殺企業(yè)家精神，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展則是不利的。因此，還應(yīng)著眼于中長(zhǎng)期，從土地和各項(xiàng)資源的供給，以及制度上做改進(jìn)。

　　總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前的房地產(chǎn)調(diào)控應(yīng)注重需求調(diào)控與供給調(diào)控相結(jié)合，短期調(diào)控與長(zhǎng)期調(diào)控相結(jié)合，并處理好房地產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。同時(shí)，針對(duì)市場(chǎng)分化的情況，實(shí)施更有針對(duì)性的政策，甚至采取“一城一策”的方式。一方面，密切關(guān)注一線城市以及部分二線城市庫(kù)存下降的情況，加大住房供應(yīng)；另一方面，對(duì)三、四線等商品房庫(kù)存較大的城市，根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)情況，采取有效化解房地產(chǎn)庫(kù)存的措施。在現(xiàn)有的需求調(diào)控的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善供給調(diào)控的措施，兼顧短期和長(zhǎng)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)、健康發(fā)展。

　　（本文來(lái)源：首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇）

　　(本文作者介紹：中國(guó)人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng))