文/中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇 許善達(dá)

　　地方政府的收入占了總財(cái)政收入的50%左右，但是支出占了總財(cái)政支出的85%。這意味著地方政府每花一塊錢，其中就有四毛錢需要中央政府支付。要解決地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政高度依賴的困境，唯一的出路是中央上收財(cái)政支出責(zé)任。如果不從這個(gè)方向努力，中央地方財(cái)政失衡的關(guān)系就得不到解決。

社保支出歸中央 消費(fèi)稅歸地方

　　一、中央需要上收財(cái)政支出責(zé)任

　　中央與地方的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)存在不均衡的現(xiàn)象。地方政府的收入占了總財(cái)政收入的50%左右，但是支出占了總財(cái)政支出的85%。這意味著地方政府每花一塊錢，其中就有四毛錢需要中央政府支付。先不談中央政府給的錢夠不夠，就算是給夠了，中央政府支付的科目和時(shí)間跟地方政府安排預(yù)算的科目和時(shí)間也不可能全部對(duì)上，不可能每個(gè)省財(cái)政支出的時(shí)間和項(xiàng)目都跟中央完全一致，導(dǎo)致地方政府需要經(jīng)常挪用資金，矛盾非常大。這種財(cái)政科目之間的調(diào)整是被迫的，誰(shuí)也沒(méi)有辦法解決。

　　三中全會(huì)在討論財(cái)稅改革時(shí)定了一條標(biāo)準(zhǔn)，就是要維持中央地方財(cái)政收入格局不變。也就是說(shuō)不管是營(yíng)改增，還是分稅制怎么改，中央地方財(cái)政收入格局大體不變。在這種政治背景下，要解決地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政高度依賴的困境，唯一的出路是中央上收財(cái)政支出責(zé)任。這是讓中央地方關(guān)系調(diào)整到比較合理的水平的最主要措施。如果不從這個(gè)方向努力，中央地方財(cái)政失衡的關(guān)系就得不到解決。

　　二、社保支出責(zé)任優(yōu)先歸中央

　　有很多財(cái)政支出責(zé)任可以上收到中央，其中最優(yōu)先的應(yīng)該是社保支出責(zé)任。如果社會(huì)保障體系屬于中央政府的職責(zé)，就有利于促進(jìn)公民間的公平性。我這個(gè)公民和你這個(gè)公民，不管咱們處在什么地方，都是一個(gè)政府下的公民，所享受的社會(huì)保障體系應(yīng)該是一樣的。這是一個(gè)大原則。

　　我國(guó)現(xiàn)在的社保有兩個(gè)問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題就是社保不是全國(guó)統(tǒng)一的。當(dāng)時(shí)認(rèn)為，中央財(cái)政彼時(shí)的實(shí)力不足以搞一個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌的社保，同時(shí)還要解決國(guó)企改革的問(wèn)題。另一個(gè)問(wèn)題是社保的繳費(fèi)率不一樣。各地都有很多人，過(guò)去沒(méi)有交過(guò)錢，他們的單位也沒(méi)有交過(guò)錢，現(xiàn)在他們退休要領(lǐng)錢，面臨錢從哪兒來(lái)的問(wèn)題。我們的做法就是讓現(xiàn)在交錢的人多交點(diǎn)，不但要交夠你自己的錢，還要給過(guò)去沒(méi)交過(guò)的人交錢，所以社保繳費(fèi)率比較高。很少有人認(rèn)為這是一個(gè)合理的安排。大家都認(rèn)為，過(guò)去的國(guó)營(yíng)企業(yè)從單位到職工都沒(méi)有交社保，勞動(dòng)力工資成本低，這些沒(méi)有交的部分變成了企業(yè)利潤(rùn)，形成了國(guó)有資產(chǎn)，因此應(yīng)該由國(guó)有資本補(bǔ)償這部分缺口。

　　因此，現(xiàn)在社保制度有兩個(gè)改革方向。第一個(gè)方向是從分省統(tǒng)籌怎么變成全國(guó)統(tǒng)籌。第二個(gè)方向是如何降低社保繳費(fèi)率。高社保繳費(fèi)率實(shí)際上導(dǎo)致了企業(yè)的高成本。目前去產(chǎn)能的最大困難就是職工安置問(wèn)題。要想完成去產(chǎn)能，必須得有社保制度的支持。如果沒(méi)有社保制度的支持，去產(chǎn)能的目標(biāo)是很難實(shí)現(xiàn)的。

　　現(xiàn)在的財(cái)政預(yù)算每年用于社保的有3000多億元。但要真的把社保費(fèi)率降下來(lái)，必須得動(dòng)用國(guó)有資本。歷史上社保應(yīng)該交的部分形成了國(guó)有資本，所以現(xiàn)在必須用國(guó)有資本來(lái)償還。如果想把社保繳費(fèi)率降低一半，大概需要15年到20年左右時(shí)間。現(xiàn)在我們有100多萬(wàn)億元的國(guó)有資本，需要拿出15萬(wàn)億到20萬(wàn)億來(lái)彌補(bǔ)社保資金缺口。我們需要研究設(shè)計(jì)一個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌的、通過(guò)注入國(guó)有資本來(lái)降低社保繳費(fèi)率的新社保制度。如果這個(gè)改革能夠完成的話，去產(chǎn)能的阻力就會(huì)小很多。

　　三、消費(fèi)稅劃歸地方

　　在研究營(yíng)改增的時(shí)候，最大的矛盾是減稅由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題。以前，如果某一項(xiàng)減稅導(dǎo)致地方稅收下降，大多是通過(guò)中央政府給予地方政府補(bǔ)貼的形式來(lái)補(bǔ)償和推動(dòng)，比如農(nóng)業(yè)稅改革。但是這次的營(yíng)改增與以往減稅的最大不同在于規(guī)模巨大，減稅上萬(wàn)億元，而不再是幾百億元的情況。所以誰(shuí)來(lái)承擔(dān)營(yíng)改增減稅負(fù)擔(dān)是個(gè)大問(wèn)題。

　　2012年上海試點(diǎn)營(yíng)改增，當(dāng)時(shí)他們提出營(yíng)業(yè)稅減稅部分由上海自己承擔(dān)（增值稅抵扣部分各自承擔(dān)），但是有一個(gè)條件，即這部分增值稅不與中央財(cái)政實(shí)行分成。這個(gè)方案報(bào)國(guó)務(wù)院通過(guò)后就在上海實(shí)施了。直到本次營(yíng)改增之前，都是按照這樣一個(gè)原則來(lái)推進(jìn)的。

　　今年這次全面推行營(yíng)改增，減稅規(guī)模一次達(dá)到5000億元人民幣。這么大的減稅規(guī)模讓地方政府全部承擔(dān)，很多地方政府承擔(dān)不了。他們希望在營(yíng)改增的同時(shí)調(diào)整分稅制。今年四月底，國(guó)務(wù)院發(fā)布了調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案，明確在未來(lái)2至3年的過(guò)渡期內(nèi)，增值稅中央和地方將按照五五比例分成，以確保地方既有財(cái)力，不影響地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。

　　實(shí)際上在兩三年以前討論營(yíng)改增的時(shí)候，已經(jīng)有很多關(guān)于分稅制調(diào)整的建議。比較多的專家都主張把消費(fèi)稅劃到零售環(huán)節(jié)收取。當(dāng)時(shí)消費(fèi)稅是1萬(wàn)多億元，跟營(yíng)改增的減收數(shù)量差不多，基本能夠?qū)ι稀＿@就等于在營(yíng)改增改革的同時(shí)，再加一個(gè)消費(fèi)稅改革的問(wèn)題。

　　除了對(duì)沖營(yíng)改增的影響，消費(fèi)稅轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)收取還有很多其他的好處，比如減輕所有消費(fèi)品生產(chǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)成本。現(xiàn)在企業(yè)要先交消費(fèi)稅，將來(lái)賣出去產(chǎn)品后再收回，有資金墊付的問(wèn)題。如果地方政府的稅收依賴于消費(fèi)環(huán)節(jié)，他們會(huì)更有動(dòng)力增加本地區(qū)居民的收入，然后想辦法擴(kuò)大本地區(qū)的消費(fèi)。這對(duì)地方政府的行為起到很好的導(dǎo)向作用。現(xiàn)在是哪個(gè)地方生產(chǎn)消費(fèi)品的企業(yè)越多，哪個(gè)地方的消費(fèi)稅越多。在零售環(huán)節(jié)收消費(fèi)稅還有一個(gè)好處，就是居民納稅的概念會(huì)比現(xiàn)在強(qiáng)，比如說(shuō)買車、買房要上稅，否則就辦不了車牌、房產(chǎn)證。所以，減少生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅收，改到銷售環(huán)節(jié)收稅，這對(duì)于改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)地方政府行為，增強(qiáng)居民納稅意識(shí)都有好處。調(diào)整消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)已經(jīng)列入了十八屆三中全會(huì)改革方案里面。

　　消費(fèi)稅本來(lái)就應(yīng)該在零售環(huán)節(jié)收取的。過(guò)去為什么放到生產(chǎn)環(huán)節(jié)呢？原因就是那時(shí)候在零售環(huán)節(jié)收不上來(lái)稅，只好放到生產(chǎn)環(huán)節(jié)收。現(xiàn)在都已經(jīng)有網(wǎng)絡(luò)化了，控制能力大大加強(qiáng)，不必?fù)?dān)心能否收到稅的問(wèn)題。

　　當(dāng)然，在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅也存在一些問(wèn)題。這意味著全國(guó)所有的地方政府、所有的地方財(cái)政收入都會(huì)發(fā)生變化。營(yíng)業(yè)稅改增值稅已經(jīng)是一個(gè)很大的變化了，如果再變動(dòng)消費(fèi)稅的話，整個(gè)財(cái)政體系會(huì)形成一定程度的混亂。現(xiàn)在要想一次把兩個(gè)改革同時(shí)推出去，我覺得做不到。

　　近期出臺(tái)的增值稅五五分成的辦法不會(huì)長(zhǎng)時(shí)間實(shí)施，未來(lái)一定會(huì)有變化。如果下一步深化改革，就要把增值稅的分成比例重新再調(diào)整。由于各種稅收的基數(shù)已經(jīng)變了，增值稅的分成比例要重新算賬。如果能實(shí)現(xiàn)的話，中央地方財(cái)政比例失衡的問(wèn)題可能會(huì)比現(xiàn)在的暫時(shí)辦法要好一點(diǎn)。

　　總起來(lái)看，對(duì)于中央地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，還有很多工作需要做。有兩點(diǎn)工作應(yīng)該優(yōu)先。一個(gè)是把消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)，劃給地方。這個(gè)明年就可以做，沒(méi)有什么做不到的。營(yíng)改增說(shuō)了多少年，總理今年1月份一說(shuō)要做就做了；3月份說(shuō)5月1號(hào)實(shí)施，5月1號(hào)就實(shí)施了，無(wú)非是稅務(wù)局的同志辛苦一點(diǎn)。另一個(gè)優(yōu)先工作是完善社保制度。如果這兩項(xiàng)改革推進(jìn)了，中央與地方財(cái)政關(guān)系尤其是地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)有很大的改進(jìn)。

　　(本文作者介紹：中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，原國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)。)