文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 盛松成、宋紅衛

　　積極發展公共租賃住房，對于建立房地產調控長效機制，落實“房子是用來住的、不是用來炒的”，促進房地產市場平穩健康發展，推進城鎮化建設，增強城市人才活力，縮小貧富差距，維護社會穩定，都具有重要意義。

　　一、我國公共租賃住房的內涵及發展意義

　　2009年政府工作報告中，“公共租賃住房”首次出現在公眾視野。2010年6月，住建部、發改委、財政部、國土局、國稅局、中國人民銀行、銀監會七部委聯合發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），將公共租賃住房提升到新的高度。自此以后，公共租賃住房逐漸成為我國城鎮住房保障體系的重要組成部分。2013年，住建部、財政部、發改委公布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，統稱為公共租賃住房。

　　根據我國公共租賃住房的發展、演變及覆蓋人群等實際情況，可以將公共租賃住房的內涵概括為：由政府主導、主要面向城鎮中等以下收入且存在住房困難的群體、以租賃為主要形式而不以盈利為目的、具有明顯準公共物品性質的特殊的住房產品。

　　積極發展公共租賃住房，對于建立房地產調控長效機制，落實“房子是用來住的、不是用來炒的”，促進房地產市場平穩健康發展，推進城鎮化建設，增強城市人才活力，縮小貧富差距，維護社會穩定，都具有重要意義。

　　二、我國公共租賃住房現狀及主要問題

　　（一）公共租賃住房覆蓋率較低

　　“十二五”規劃要求新增公共租賃住房不低于1550萬戶，保障房的保障率達到20%，且租賃住房主導保障供應體系。國家行政學院馬秀蓮教授《中國公租房建設和發展現狀》報告中的數據顯示，2011-2013年國家統籌建設公共租賃住房1057萬套，完成國家“十二五”期間公共租賃住房保障計劃的64.5%。2014-2015年未有公開數據，但根據全國公共財政對公共租賃住房的支出，2014和2015年連續下降，因此其余35.5%的保障目標未必完成。即使完成了全部計劃，保障人口占城鎮常住居民人口的比重也僅為6.2%，而戶籍居民人口的保障比例更為3.4%。在如此低的覆蓋率下，公共租賃住房很難成為主導。

　　（二）公共租賃住房用地供應量較小，分布不均衡

　　從土地實際供應看（由于近年數據不完整，僅以2012年數據為例），2012年，全國居住類土地實際供應11.4億公頃，其中公共租賃住房用地1.2億公頃（含棚戶區改造中廉租房的801公頃），公共租賃住房用地僅占全國居住類用地的10.5%。公共租賃住房實際供應的區域分布與常住人口增長的分布也不匹配。2012年，公共租賃住房用地供應居前三位的省份為新疆、安徽和云南，三省公共租賃住房的供應量超過全國的30%；而這三省常住人口的流入僅占全國新增常住人口的9.64%。常住人口流入較多的區域，如廣東、北京、天津、上海等，公共租賃住房土地供應面積卻相對較少。

　　（三）公共租賃住房未能充分發揮穩定房地產市場的作用

　　公共租賃住房發展較好的城市，房地產市場一般也較平穩。重慶市“十二五”期間推出的公共租賃住房能覆蓋新增常住人口的59.18%，同期重慶商品房價格僅上漲2.77%。而天津“十二五”期間公共租賃住房僅覆蓋新增常住人口的19.53%，同期商品房價格漲幅達到了23.56%。

　　（四）資金來源是公共租賃住房發展的主要難點

　　一是財政對公共租賃住房的支持力度呈下降趨勢。全國公共財政支出中，對公共租賃住房（公共租賃和廉租房加總）的支出從2011年的1485億元，逐年下降到2015年的759億元。二是民間資本參與較少，仍以政府投資為主。數據顯示，截至2013年，1349萬套新建的租賃性保障房中，政府投資1058萬套，占78.7%；國企投資88萬套，占6.5%；事業單位投資20萬套，占1.5%；民間投資179萬套，占13.3%。

　　三、國外公共租賃住房經驗借鑒

　　（一）建立公共租賃保障住房法律體系

　　縱觀世界上公共租賃住房或者其他形式的保障性住房做得比較好的國家，都以完善的法律為基礎。如德國法律明確了聯邦政府和地方政府在保障房建設中的職責分工，同時還制定了金融、稅收等政策法規。每項保障住房政策的出臺都有相應的配套法律法規，這些都促成德國成為世界保障住房做得最好的國家之一。

　　（二）側重供給，提高覆蓋率，制定保障住房長期建設計劃

　　據相關統計，新加坡超過80%的人口住在政府建的組屋（類似于中國的經濟適用房）里面；德國二戰后建設的公共租賃住房能夠覆蓋全國人口的37%。制定長期公共租賃保障住房計劃，以充足的供給為基礎，形成一定的社會覆蓋率，才能真正實現保障住房的效果。

　　（三）通過政策扶持、金融市場創新，鼓勵租賃市場的發展

　　公共租賃住房發展較好的國家一般都有政策的扶持，如德國政府向開發商提供無息或者低息貸款，鼓勵其參與公共租賃住房建設。對于低收入家庭則給予租房補貼。有些國家的租房補貼還輔之以相應的金融創新，如美國對低收入家庭租金補貼前后用過四種方式：磚頭補貼、房東補貼、住房券和現金補貼。住房券可用來支付市場租金超過中低收入家庭收入30%的租金。住房券補貼能夠將中低收入人群分散到城市其他社區中，同時也減少了政府的實際投入。

　　（四）建立科學完善的準入和退出機制

　　公共租賃保障住房做得比較好的國家一般都建立科學完善的保障對象準入機制和退出機制，以保證政策的公平和持續。如德國和日本都明確住房困難家庭的標準，入住者收入一旦超過該標準就要退出保障房體系，否則就得支付市場租金、甚至負法律責任。

　　四、發展公共租賃住房的幾點建議

　　（一）建立公共租賃住房法律保障體系

　　要以法律形式，明確公共租賃住房的保障方式、保障對象、保障標準、分配程序、監督及管理，尤其要突出政府的責任和義務，將公共租賃住房建設這一重大的民生需求納入對地方政府的考核體系中。

　　（二）制定公共租賃住房中長期發展規劃

　　從國際經驗看，保障住房做得比較好的國家一般都制定中長期的發展計劃。我們要明確公共租賃住房（保障性住房）市場的定位和發展要求，側重從供給面完善公共租賃住房市場。

　　1．加大對公共租賃住房的財政支持，同時拓寬資金來源，積極引導社會資金參與公共租賃住房建設。

　　2．適當增加公共租賃住房的土地供應。

　　3．根據差異化的需求，設計公共租賃住房，避免因入住率低造成公共租賃住房使用效率低下和資源浪費的現象。

　　（三）構建公共租賃住房全流程信息管理體系

　　1．建立統一的信息平臺，包括規劃、建設、分配及后期維護的完整信息系統，實現統一管理。

　　2．建立全面、持續的個人住房、收入及家庭狀況等信息的管理系統和誠信檔案，實現公共租賃住房動態管理。

　　（四）發展公共租賃住房金融保障體系

　　從國際經驗看，發達國家保障性住房的資金主要來自金融機構和民間。我國也要逐步從依靠政府向政府和市場“兩條腿走路”轉變，改善資金來源和資金使用狀況。

　　1．對參與公共租賃住房建設的企業給予較低成本的信貸資金支持，解決其融資問題。

　　2．對中低收入家庭提供租房補貼以及優惠的低息住房貸款。

　　3．發展相關的住房金融產品，鼓勵社會資本參與公共租賃住房建設。

　　（五）加強預期管理和輿論引導

　　目前我國處于公共租賃住房發展的初期階段，應遵循“循序漸進、逐步推進”的原則，也要注重預期管理和輿論引導。

　　1．增強公共租賃住房市場信息的公開、透明、充分和持續，避免信息片面造成市場的誤解。

　　2．積極引導正確的租賃住房消費觀。我國是世界上首次購房年齡最年輕的國家，這并不符合我國當前的經濟社會發展水平。目前，租房消費模式并沒有得到普遍認可，大部分年輕人仍然傾向于買房。要通過多種渠道，積極推廣租賃住房的消費觀。

　　(本文作者介紹：中國人民銀行參事、中歐國際工商學院兼職教授。)