文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 何帆

　　在中國強勁經濟發展的過程中，地方政府扮演著重要的角色。中國的地方政府具有非常濃厚的重商主義色彩，地方政府官員最熱衷的事情是招商引資、修路建廠。這是一種獨特的中國現象。

如何跳出中國式分權的困境

　　很多中外學者都注意到，在中國強勁經濟發展的過程中，地方政府扮演著重要的角色。中國的地方政府具有非常濃厚的重商主義色彩，地方政府官員最熱衷的事情是招商引資、修路建廠。這是一種獨特的中國現象。

　　錢穎一教授和他的合作者借助管理學的思路，分析了U型組織和M型組織的區別，強調中國始終無法實現經濟集權，中國的小企業眾多、工業化程度不高，各地情況差異極大，所以不得不接受分權的現實，而分權恰恰有助于調動地方的積極性。張五常教授也指出，縣域的競爭是推動中國經濟增長的重要因素。張軍、周業安等學者也對中國地方政府的“錦標比賽”做了深入的分析。傅勇博士是國內最早提出“中國式分權”的學者之一。和別的學者不同，他有在中國人民銀行工作的豐富經驗，對中國經濟現實有敏銳的觀察。他在已有的學界研究基礎上，進一步地提出了“金融分權”的概念，并以此為主要線索，試圖解釋中國經濟的周期波動和宏觀失衡。

　　所謂中國式分權，是指中國的分權并非把權力一分了之。中央政府將更多的權力下放給地方政府，但仍然保留著對地方官員考核、升遷的控制，也會不斷地對中央和地方的責權邊界進行調整，時放時收，相機抉擇。由此帶來了中國經濟的兩個鮮明特征：

　　一是經濟增長速度快。地方政府有強烈的動機投資基礎設施、重化工業和房地產，同時采取了各種對投資者親善的優惠政策。很多能干的地方官員，看起來更像是企業家，而非行政官僚。如果哪一個地方的經濟增長速度更快，證明當地官員的執政能力更強，他們也就有更大的晉升機會。當然，也不必諱言，某些地方政府官員熱衷于項目投資，是有不可告人的“尋租”動機。

　　二是中國經濟的波動性很強，總是大起大落。這和“一放就亂、一收就死”的放權-集權周期是有關的。政府鼓勵下的經濟增長經常會比由市場經濟力量自發推動的經濟增長更為強勁，但也容易導致經濟過熱和通貨膨脹。一旦出現經濟過熱，中央政府就會采取各種緊縮手段。不僅在貨幣政策上抽緊銀根，還要在產業政策上壓縮產能，并調整中央和地方的責權邊界。這種頻繁的調整加劇了經濟波動。政府的宏觀經濟調控本來是為了熨平經濟周期波動，但在中國，最后的結果往往是反而擴大了波幅。

　　在研究“中國式分權”的時候，學者們大多更注重中央和地方的財權和事權劃分，也就是說，對“財政分權”關注得更多。有些學者試圖從財政分權的角度解釋中國經濟的周期性波動，但正如傅勇博士指出的，增長動力是制度化的，經濟周期卻起起落落。經濟周期有長有短。長周期更多地受到重大技術變革的影響，短周期則更多地受到貨幣、信貸因素的影響。傅勇博士提出，金融分權是解釋中國經濟周期的更重要的原因。

　　這一判斷是基于一個事實，即中央政府對地方政府的投資沖動的控制主要依賴金融調控，而非財政制度。圍繞著中央-地方關系的財政體制經歷了多次改革，總的方向是趨于更加規范和穩定。中央政府對地方政府權力的收放主要體現在貨幣、信貸政策方面。就以著名的四萬億刺激政策而言，盡管看起來是擴張性的財政政策，但正如我們隨后看到的，真正起作用的是2009年出現的極度擴張的貨幣政策。中央政府鼓勵地方政府以及地方的融資平臺向銀行借錢，并用于熱火朝天的基礎設施建設。地方政府也廣泛參與了多層次的金融資本市場。除了全國范圍內經營的國有商業銀行和股份制銀行，還有各地的城商行、鄉鎮銀行、農村信用社等。地方政府在支持本地企業上市的時候也非常積極。各地的產業投資基金、各地興建的各種類型的交易平臺層出不窮。

　　“金融分權”才是房間里的大象。為什么主流經濟學文獻一直忽視了這一現象呢？一個重要的原因是主流經濟學認為金融市場是完全受市場供需決定的，不可能出現地方性的分割市場。但在中國，情況卻大不相同。政府和市場的邊界依然模糊。更為復雜的是，中央政府、地方政府和金融市場之間的界限也是模糊的。中國的金融體系一直是半政府、半市場的，這是“金融分權”的重要制度背景。

　　傅勇博士認為，自建國以來，金融集權-分權的體制演變經歷了五個周期：第一階段是從1949年到1978年，金融權力高度集中于中央。就連中國人民銀行，也一度被撤并，和財政部合署辦公。第二階段是從1979年到1993年，中國人民銀行、四大國有商業銀行相繼獨立。由于實行“條塊結合”的信貸管理模式，央行和商業銀行的分支機構均由總行和地方政府雙重管理，地方政府獲得了廣泛干預金融資源分配的權力。這導致了80年代后期出現的經濟過熱和通貨膨脹。此后，金融權力開始由放到收。第三個階段是從1994年到2008年，總的趨勢是中央收回地方的金融資源分配權。這不僅是出于宏觀調控的需要，更多地是出于構建完善的市場經濟體制的需要。第四階段是2008年到2012年。由于爆發了全球金融危機，中央推出一攬子刺激政策，鼓勵地方政府加大資金配套力度，允許地方通過融資平臺擴大向商業銀行和金融市場舉債。這是一場中國式的“金融大爆炸”。其好處是迅速拉動了中國經濟復蘇，但弊端是帶來了地方政府債務和銀行不良貸款的上升。第五個階段是從2013年開始的，這一階段的主要方向是如何跳出集權-分權周期，打破治亂循環。

　　傅勇博士建議，一個重要的改革應該是大力推進市政債，把過去的“土地財政+平臺融資”模式改變為“財產稅+市政債”模式。由于地方的稅收收入不足以支撐其支出，所以不得不依靠賣地的收入。

　　“土地財政”帶來的惡果是房地產業綁架了地方政府，地價和房價只能上漲，不能下降，而且，這是一種透支城市未來發展紅利的急功急利的做法。地方政府直接或間接向銀行借款，可能加劇“期限錯配”：地方投資的項目都是長期的，但銀行貸款卻大多是短期的。同時，這些貸款很難追溯，很難做到透明化和政務公開。如果通過引進財產稅等地方稅種，增加地方的稅收收入，同時推動市政債的發行，可以從制度基礎上化解潛在的金融風險。

　　傅勇博士提到了一個有趣的概念，即“近約束”。企業可能面臨“硬約束”或“軟約束”。如果企業面臨“硬約束”，掙到錢才能生存，賠了錢就要破產，自然不敢掉以輕心，必須克勤克儉、銳意進取。如果企業面臨“軟約束”，賠了錢還有政府補貼，自然會滋生懈怠散漫的情緒。

　　同樣，如果地方政府只能依靠中央的轉移支付，面臨的是“遠約束”，自主性很可能會降低，“跑部進京”現象會更嚴重，資源會出現更多錯配。發行市政債，用“近水”來解近渴，再進一步吸引“遠水”來解“近渴”，可優化金融資源的配置。地方政府要發行市政債，必須說清楚項目的目的、償債來源、資金使用情況，這就使得融資更加陽光化，有助于金融市場和社會大眾實施監督功能。其功效不僅僅在促進地方經濟發展、降低金融風險方面，從長遠來看，提高治理能力、培育民主政治，亦依賴于公共財政的實踐。

　　點評完傅勇博士的主要觀點，我想再談一下對中國經濟研究的兩點個人心得。

　　一、為發表的研究和為興趣的研究。值得欣慰的是，中國經濟學的整體水平在過去二、三十年有了長足的發展。長江后浪推前浪。后起之秀的理論功底更為扎實、研究視野更為廣闊。遺憾的是，在年輕學者中，為發表而做的研究多于為興趣而做的研究。

　　這可能是因為大部分學者都在高校系統，而要想在高校晉升，就必須要在學術期刊發表論文。最近的學術考核更加注重在國外的學術期刊發表文章，但國際學術期刊并不是特別關心中國經濟問題，這就帶來了一個問題：很多青年學者不得不暫時壓抑對現實問題的興趣，轉而為發表而做研究，什么題目更容易發表就研究什么。傅勇博士是一位難得的政府體制內的學者，他做學術研究，并非是為了功利，更多地是出于對學術的熱愛，對中國經濟的關切，以及一位學者的社會責任感，這可能恰恰是他能夠另辟蹊徑、自成一家之言的原因。

　　二、理論導向和政策導向。有些學者喜歡自稱是做理論研究的，不關心應用研究。在經濟學這種與現實問題高度結合的社會學科中，所謂的純理論研究幾乎是不存在的。當一個學者說他是做理論研究的時候，很可能是因為他還沒有找到一個清晰而有趣的問題。

　　在學術界看來，似乎政策研究是不入流的，但我認為，恰恰是政策研究才能催生經濟學的變革，尤其是在宏觀經濟學和金融經濟學領域。坦率地講，我們對宏觀經濟和金融體系知之甚少，為什么會爆發金融危機，債務在什么條件下是不可持續的，為什么會出現負利率，收入不平等會對經濟帶來什么影響，我們都沒有找到令人信服的答案。

　　只有先提出好的問題，才能引導有意義的研究。從這個角度來看，我認為傅勇博士的研究，為其他的研究者提供了“路標”，希望能夠有更多的學者共同努力，推動經濟學出現真正的革命。

　　（本文為作者為傅勇新書《中國的金融分權與經濟波動》寫的序。）

　　(本文作者介紹：中國人民大學重陽金融研究院首席經濟學家)