文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 沈建光

　　今年上半年，公共財政收入同比增長7.1%，財政支出同比增長15.1%，赤字3651億元，占GDP比重1.1%。根據以往情況，一般上半年政府財政往往是盈余的，說明當前積極財政已有所體現。而早前兩會通過的今年財政赤字已經上升至3%，顯示下半年實施空間仍然較大。

下半年我國財政政策空間較大

　　貨幣政策不可承受之重

　　從金融危機以來的政策實踐來看，為應對經濟低迷，各國宏觀政策加大了寬松力度，特別是貨幣政策不斷創新，不僅歐美日等主要發達經濟體推出了量化寬松政策，甚至全球有日本、丹麥、瑞士、瑞典、匈牙利等國家以及歐洲央行實施了負利率政策，意在刺激商業銀行向企業與個人發放貸款，刺激消費與投資，以支持經濟增長，緩解通縮壓力。

　　然而，效果不容樂觀，IMF在最新一期的《世界經濟展望》報告中進一步下調了全球經濟增速。IMF預計今年、明年全球經濟增長分別為3.1%、3.4%，均較今年4月預測下調了0.1個百分點，并指出英國脫歐導致經濟、政治和制度的不確定性使世界經濟面臨的下行風險上升。此外，考慮到新興經濟體貿易增長乏力、投資低迷、工資水平難以提升以及商業活動放緩，OECD預計2016年全球增長僅為3%。

　　突破理論創新的負利率，在實行過程中，也面臨著對抗通縮效果有限，侵蝕銀行利潤，削弱商業銀行存款創造能力等有悖于負利率實施初衷的矛盾，甚至過度寬松的貨幣政策反而對投資者心態產生了負面影響，超出政策制定者預期。例如，今年歐央行與日本央行在負利率寬松政策出臺之時，歐元與日元都出現單日非貶反升的情況，背后暗含了一種絕望的態度，反映了投資者預期混亂、對經濟前景的不確定的擔憂。

　　更進一步，從中國的情況來看，寬松貨幣政策似乎也在遭遇挑戰。例如，自2014年11月以來，央行先后六次降息、五次降準，并通過PSL、MLF、SLF等定向操作向實體經濟注入流動性。然而，盡管貨幣政策保持寬松，但經濟仍然疲軟，7月消費、工業生產、投資數據表現普遍不佳。其中工業增加值同比降至6%，比6月繼續回落0.2個百分點；固定資產投資累計同比增長8.1%，比1-6月回落0.9個百分點，低于預期。同時，企業經濟活動仍顯疲軟態勢。

　　一方面，企業持幣觀望、謹慎投資的現象有所增加；體現在M1增速持續提高，從2015年3月的2.9%提高到今年7月的25.4%，M1與M2增速的差距逐步擴大，高于同期M2增速15.2個百分點。另一方面，民間投資持續下滑，今年1-7民間投資增長2.1%，其中，6月、7月連續負增長，凸顯企業對投資前景的悲觀預期。上述情況甚至被稱之為中國企業已陷入了某種形式、某種程度的“流動性陷阱”。

　　面對全球貨幣政策困境，學界與政界紛紛開出藥方。如全國人大財經委副主任委員吳曉靈就曾提出，“國際金融中過度利用貨幣、負利率等政策，無助于實體經濟，有可能增加投資資本的套利行為。建議各國加快結構性改革，調整經濟供需結構，引導實體經濟發展。”而經合組織秘書長安吉爾?古里亞也提出“現有的貨幣政策其實做的是不夠的，現在需要更多的財政政策，包括結構性的改革。”

　　在筆者看來，全球貨幣政策確實有不可承受之重，承擔了過多力不從心的責任。若要真正走出危機泥潭，更加積極的財政政策，以及各國為深層次的結構性改革，已經是無法回避的。

　　財政政策空間仍然較大

　　據筆者觀察，當前財政政策的缺位現象廣泛存在。從全球范圍來看，美國債務上限提升由于受制于兩黨政治，作用有限；歐盟雖然整體債務率要低于美日，但由于歐元區僅為貨幣同盟并非財政同盟，前期債務危機深化，如今債務國家緊縮財政是主基調。特別是，歐元區的德國得益于經濟增長和稅收增加，2015年財政盈余121億歐元，連續兩年沒有聯邦財政新增債務，考慮到歐元區整體疲軟的經濟環境，財政盈余的出現無異于緊縮的財政政策。一方面歐央行竭盡全力放松貨幣政策，另一方面德國卻在緊縮財政，這樣的政策組合似乎需要改變。

　　從中國的角度來看，面臨貨幣政策有效性遞減的現狀，積極財政政策也在下半年以及未來一段時間被寄予厚望。雖然有擔憂認為，增加財政支出會加大中國的債務風險，但在筆者看來，當前中國債務問題主要體現在結構性矛盾，如企業債務增長過快，杠桿率過高的事實，而居民杠桿率與政府整體杠桿率在國際比較而言都處于較低水平。其中，政府債務方面，中央政府債務占GDP比重不足20%，相對于地方政府而言仍有較大空間。

　　今年上半年，公共財政收入同比增長7.1%，財政支出同比增長15.1%，赤字3651億元，占GDP比重1.1%。根據以往情況，一般上半年政府財政往往是盈余的，說明當前積極財政已有所體現。而早前兩會通過的今年財政赤字已經上升至3%，顯示下半年實施空間仍然較大。

　　具體來看，下半年財政政策預計有如下亮點：一是減稅空間仍然存在。今年5月1日，營業稅改增值稅（營改增）全面推開，早前國務院估計企業減稅規模或將超過5000億元，但數據顯示，今年上半年國內增值稅同比增長8.7%，營業稅同比增長15.6%，營業稅增速仍然保持較高水平，營改增對企業減稅的效果尚需釋放。同時，營改增從短期來看對部分行業也存在稅負增加而非減少的現象。因此，未來合理稅率與抵扣存在改進空間。同時，個人所得稅改革，下半年有望加速推進。以家庭為單位，對養老、二孩、房貸利息等家庭負擔納入抵扣，有助于減輕個人稅負，進而促進消費與改善居民福利。

　　二是債務置換持續推進。相比于去年3.2萬億債務置換，今年置換額度進一步加大，或將達到5萬億。債務置換對于經濟下行階段，財政收入壓力較大，但承擔了不少財政支出責任的地方政府而言，十分迫切。根據早前財政部介紹，今年約5萬億元的置換債券亦可以給地方節省利息支出約2500億元，而為地方政府下半年加大對基建投資的資金支持提供了空間。

　　三是基建項目或將加快。基建投資是支持上半年經濟增長的最主要動力，而這主要受益于前期項目審批加快以及政府投資支出的加大，預計下半年相關基建投資或將加大。同時，考慮到“十三五”投資項目中鐵路、公路、水路、機場、城市軌道交通項目相繼落地，預計下半年財政支持基礎設施投資的力度將進一步增大，并成為支持增長的主要動力。

　　四是更加側重于民生保障的支出，以人為本的新型城鎮化成為下半年財政支出的亮點。中央下半年要把去庫存和補短板的指向，同有序引導城鎮化進程和農民工市民化有機結合起來。而近日國務院印發《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》部署建立健全支持農業轉移人口市民化的財政政策體系，考慮到“十三五”期間要有1億左右農業轉移人口落戶城鎮，2020年，常住人口城鎮化率達到60%，這對應著農民工相應的醫療、教育、養老等服務需要大量的財政支持與中央轉移支付。

　　五是PPP項目加速。今年以來，民間投資大幅下滑，處于對經濟前景與政策變動的擔憂，民間自發投資尚且意愿不足，參與PPP的熱情自然更受到影響。截至6月末，全國全部入庫的PPP項目9285個，總投資額10.6萬億元，但落地率僅為23.8%。雖然政府希望加速PPP項目落地，但社會資本熱情不足，原因在于一方面對與政府部門合作的地位存有顧忌；另一方面，對項目的盈利情況、長期資金來源等存在擔憂，畢竟PPP項目大多涉及公共服務，而公共服務大多帶有公益性質，現金流估算往往面臨較大的政策不確定性。因此，如何調動微觀主體積極性，仍是難點。

　　六是去產能加快，相關安置支出加大。今年鋼鐵、煤炭行業去產能是重點任務，但上半年全國鋼鐵去產能1300多萬噸，煤炭退出產能7227萬噸，考慮到全年兩行業去產能目標任務量分別為4500萬噸和2.5億噸，二者完成情況均占全年目標的30%左右，下半年去產能可能加快。而這也需要對人員安置做出更多安排和財政支持，早前人社部已經表示將有一千億專項資金用于人員安置，預計下半年對此領域的財政支出有所加大。

　　七是加快財政存款的使用。財政資金的利用效率有待提高，從數據來看，財政存款前5個月呈現持續攀升態勢，5月末升至3.48萬億。而這也引發了財政部的擔憂，財政部5月時曾發文指出，部分地區存在著預算下達不夠及時、預算執行進度偏慢、政府置換債券資金支撥不夠及時等問題，導致庫款規模偏大、庫款保障水平偏高，財政資金不能及時形成支出，難以發揮政策效益。而財政存款有所下降，6月降至3.18萬億，從這個角度而言，筆者預計，下半年財政存款下降進而盤活存量財政資金也是可以預期的。

　　持續推進供給側改革

　　筆者認為，在貨幣政策面臨束縛的當下，未來發揮財政政策的空間仍然存在。當然，不可忽視的是，積極財政政策能否取得理想效果，還取決于供給側改革的推進情況。如果缺少必要的改革，財政支出效果也會大打折扣。比如在推動新型城鎮方面，若要推進以人為本的城鎮化，除了必要的公共服務支出支持，土地改革、戶籍制度改革也是必不可少；而PPP方面，政府意圖吸引更多的民間投資，但民間資本仍有顧忌，積極性不高，最主要的原因在于以往政府在項目推進中既當裁判員又當運動員，使得民間資本難以盈利；同時，去產能與國企改革聯系密切，短期對人員安置的財政支出是必要的，但并不解決根本問題，唯有切實推進國企改革才能破解產能過剩頑疾。

　　因此，筆者認為，積極財政政策以及結構性調整需要持續推進以下幾個方面的改革：

　　第一，財稅改革。按照頂層設計，下一步的財稅改革主要包括三部分，一是稅制改革，二是財稅管理體制改革，三是理順中央和地方政府關系。以營改增為例，其是下半年企業減稅的主要方向，但考慮到增值稅是中央和地方共享稅種，兩者分享比例為75：25，而營業稅除了銀行個別行業外，屬于地方稅種。營改增后，地方稅收體系同樣需要適當改變，如房地產稅改革，以緩解地方政府財權遠遠小于事權，差距過大的局面，否則地方財政捉襟見肘，也難以支持基建投資進而起到穩增長作用。

　　第二，行政管理體制改革。雖然一直以來，PPP模式備受政府青睞，但落地程度并不高，關鍵在于沒有理順政府與市場的關系。實際上，PPP模式雖然是當前財稅改革推進下，開拓融資渠道、化解政府債務風險、保證基建投資項目順利推進的新模式，但若僅立足于此，恐怕也只是地方政府的一廂情愿，難有所作為。做到政府與企業利益共享和風險分擔，既通過加快推進政府職能轉型，改變政府以往集運動員與裁判員于一身的角色錯位，遵守契約精神，公平談判，才有可能吸引社會資本的參與。

　　第三，國企改革。正如上文所言，加大對企業職工安置的財政支出只是短期內緩解去產能痛苦的必要方式，但并不解決根本問題，國企改革能否切實推進才是問題的所在。數據顯示，2016年上半年，全國規模以上工業企業利潤同比增長6.2%。但是，全國國有及國有控股企業利潤同比下降8.5%；其中，中央企業利潤同比下降9%，地方國有企業利潤同比下降7.1%。國有企業利潤低于民營企業，但往往大量占有資源，導致僵尸企業大量存在。從這個角度而言，國企改革是化解產能過剩的關鍵。

　　第四，土地改革。根據《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》的明確要求，一方面，地方政府不得要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權；另一方面，要通過健全農村產權流轉交易市場，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和優先支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益，但現階段要嚴格限定在本集體經濟組織內部。而這意味著土地改革也需同步推進，才能加快新型城鎮化建設。

　　第五，戶籍制度改革。盡管當前官方公布的城鎮化率已經達到56.1%，但這是基于常住人口的統計口徑，能夠享受城市基本公共服務的群體仍是以戶籍為口徑，這一意義下的城鎮化水平要遠低于這一數值。換言之，具有中國特色的戶籍制度制約了城鎮化進程。早前城鎮化頂層設計也明晰了未來中國各類城市的戶籍改革路線，包括放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件等。預計未來戶籍改革配套也將加快。

　　總之，當前全球經濟運行的諸多矛盾顯示，僅靠貨幣政策難以為繼，還需加大財政支持以及從中長期做出結構性改革。值得肯定的是，與其國家相比，中國仍有更大的財政政策空間，而從營改增、推進新型城鎮化、戶籍改革等多項政策加快落地來看，積極財政也在發揮作用。在筆者看來，若結構性改革能夠切實推進，擺脫貨幣依賴、重塑經濟增長的機會要大于其他國家。

　　(本文作者介紹：經濟學博士，現任瑞穗證券亞洲公司董事總經理, 首席經濟學家。復旦大學經濟學院客座教授，中國新供給經濟學50人論壇成員。)