沈威（英國國際發展研究院研究員）

　　2018年末，西方許多媒體都在質疑中國的援外貸款是否會導致受援國家陷入“嚴重債務問題”的危機。多家主力媒體包括BBC， Economists， Financial Times的報道中都認定中國已經超越美國成為世界上最大的對外援助國，并聲稱中國的對外援助基本集中在各類基礎設施建設項目上，例如公路，鐵路，港口和通訊設施等等。報道指出這些項目自身沒有什么盈利能力，因此基本都由債務國的公共事業機構或是財政部門負責項目所需融資的還款，也就是最終成為了公共債務。結果就是，中國的大量援外款推高了這些非洲國家的負債，使其陷入了債務陷阱。但是情況是不是真的是這樣呢？

　　中國推動的是發展性金融而非“援助”

　　首先，中國是不是“世界上最大的對外援助國”，還是有待商榷的。傳統上講，對外援助主要的形式是官方發展援助（Official development assistance ，簡稱ODA），包括無償援助，無息或低息貸款，優惠幅度相比普通商業貸款一般要大于25%。根據AidData的數據，中國的ODA在2014年還不到90億美元，OECD中起碼有5個成員國在2015年的ODA金額比中國高，分別是美國311億美元，英國187億美元，德國178億美元，日本93.2億美元和法國92.3億美元。既然中國官方援助金額并不大，為什么被外媒冠上了最大對外援助國的帽子呢？這主要是與由中國政策性銀行提供的各種優惠出口信貸有關。根據AidData，中國這類貸款總額在2014年已經超過了230億美元，由于這類貸款具有一定的優惠幅度（但是達不到優惠25%以上的ODA標準），而且還是中國的政策性銀行提供的，因此被一股腦地算進了中國對外援助的范疇，讓中國一躍成為第一援助大國。

　　但是這種算法首先是不科學的。絕大多數國外的報道都沒有搞清楚中國非ODA優惠貸款的真正性質和內涵。中國的優惠出口信貸的目的并不像ODA那樣屬于公益性借款，僅為了當地國家的民生服務，比如說促進教育，扶貧或是疾病防治。中國進出口銀行和國家開發銀行在項目放貸的審核和風險控制上是有嚴格的程序的，雖然不像商業貸款那樣單純注重效益，但也絕不是完全不顧還款風險只求政治影響或是民生發展。同時需要指出的是，政策性銀行的資金也不是完全依靠國家財政支持，而是需要在資本市場籌措。進出口銀行年報顯示該行2017年在國內發行債券融資5445.9億元。因此對于發展中國家的優惠貸款中，對于借款人的風險評估和控制手段與ODA項目是完全不同的。從AidData的數據來看，中國的ODA流向基本是最不發達國家，而非ODA的優惠貸款則主要流向俄羅斯，巴西等償債能力較好的大國或是安哥拉這樣的能源輸出型國家，顯示出中國在ODA和非ODA貸款上有著明顯不同的風險偏好和管理手段，沒有理由將兩者等同視之。

　　其實，這種雙邊政策性發展金融工具并不是中國的發明，西方主要國家都有類似的官方發展金融機構，而且歷史久遠，比如美國進出口銀行成立于二戰之前的1934年，并提供和中國進出口銀行非常類似的貿易與出口融資業務。只不過，這些機構近年來日漸衰微，業務量急劇減少。美國進出口銀行的業務量從2012年開始斷崖式下跌，從350億美元掉到了2017年的不到5億美元。其它發達國家的發展信貸機構也急劇萎縮。此消彼長，才顯得中國一枝獨秀。西方雙邊發展金融機構的衰落，表面上是各個政府財政上捉襟見肘的表現，但深層次上是受到自由主義市場意識形態的影響。基于市場能做的事情政府絕對不插手的原則，西方發展金融機構對于欠發達地區的支持越來越趨向于兩極分化，政府機構只負責以民生項目為主的ODA，而其它所有的都交給商業金融機構的信貸產品。這樣一來，對于發展中國家里需要大量資金投入且風險明顯高于普通商業項目的基礎設施建設項目，就造成了無人問津的局面，原因就是ODA規模小出不起資金而商業機構則往往嫌這些項目風險高而棄之。而中國的發展歷程證明了，這些項目對于國家經濟的長久發展至關重要，因此，在中國的對外援助和發展金融體系里，這類項目就自然而然成了合作的重點領域。

　　中國發展項目模式卓有成效

　　中國針對這類項目而發展出的合作模式，已被越來越多的中外學者所認同。其實，以ODA為主的國家援助體系早就被很多著名學者所詬病。已故經濟學家Peter Thomas Bauer就認為ODA會加深受援國的貧困而不是消除它。中國的‘政策性業務+商業性運營’的‘混合型’（Hybrid）對外援助模式，既是對現有西方各國那種非黑即白的‘政府 & 市場’二元對立的援助模式的一種有益補充，也是一種理念上的挑戰。這也是中國長久以來堅持‘雙贏’和‘互惠’政策的理論內涵和基礎。雖然國外有些學者試圖證明中國的貸款并沒有對相關國家的經濟發展有實質性的幫助，但是南撒哈拉各國21世紀初以來的經濟表現有目共睹（圖示），如果說中國的發展援助，特別是對于基礎設施建設的大規模投入，在這輪高速發展中沒有起到任何作用，恐怕也是很難服眾的論斷。

　　同時，由上圖可見，在1980到2000年之間以新自由主義和華盛頓共識為理論基礎的西方援助體系在非洲國家的表現極為慘淡，人均GDP甚至出現了倒退，這是非洲失落的20年。西方的援助中所附加的新自由主義藥方一味強調完善政治體系的建設，認為這些不發達國家的治理水平落后，沒有透明高效的政治系統，所以發展不起來。持這種論調的人忘了一個最簡單的道理，政治體系和市場體系是相互依存共同發展的。中國的經驗表明，引進投資和發展市場是促進制度改革和進步的動力，兩者相輔相成相互促進，絕不可能一條腿走好了再走另一條腿。中國所支持的基礎設施建設項目幫助了非洲各國建立起上下游的原材料市場，發展了當地的產業，進而促進了整體經濟的發展。雖然中國的貸款里沒有對各國政府加上各種增強治理能力的附加條件，但是在這些國家在市場得到發展的同時，其政府的執政效率和透明度往往也相應得到提升。

　　最后，我們應該看到，在1956年以來，西方國家已經通過巴黎俱樂部（一個專門為減免官方債務而設的政府間非正式組織）先后為90個發展中國家減免了超過5830億美元的債務，其中絕大多數為重債窮國，有的國家不幸先后多次參與和發達國家的債務重組。考慮到這些重債窮國過去幾十年慘淡的經濟表現，究竟是哪些國家的對外援助一次次的讓欠發達國家掉入債務陷阱，恐怕答案是很明顯的。

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