開發性、政策性金融機構等必須審慎合規經營，綜合考慮項目現金流、抵質押物等審慎授信，嚴禁向地方政府違規提供融資或配合地方政府變相舉債。

　　“政府債務管理制度是現代財稅體制的重要內容。‘十四五’時期，（要）進一步健全政府債務管理制度，既有效發揮政府債務融資的積極作用，又堅決防范化解風險，增強財政可持續性。”財政部部長劉昆近日在《建立現代財稅體制》一文中表示。

　　該文收錄于《〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔本》一書中，該書已于近日出版。在此文中，劉昆就完善規范、安全、高效的政府舉債融資機制進行了闡述。

　　嚴禁地方政府以企業債形式增加隱性債務

　　對于防范化解隱性債務風險，劉昆表示，要完善常態化監控機制，決不允許通過新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。硬化預算約束，全面加強項目財政承受能力論證和預算評審，涉及財政支出的全部依法納入預算管理。強化國有強化國有企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債形式增加隱性債務。

　　目前地方政府隱性債務增長勢頭得以遏制。從地方公布的化解方案看，主要通過“統籌資金，償還一批；債務置換，展期一批；項目運營，消化一批；引入資本，轉換一批”等方式化解。

　　劉昆提出，開發性、政策性金融機構等必須審慎合規經營，綜合考慮項目現金流、抵質押物等審慎授信，嚴禁向地方政府違規提供融資或配合地方政府變相舉債。

　　開發性金融機構指國開行，政策性金融機構指農發行、進出口銀行，近年來國開行、農發行廣泛介入政信業務，由于一些業務綁定了政府信用，有新增隱性債務之嫌。新形勢下，傳統的政府性業務也面臨轉型的難題，比如棚改貸款和專項建設基金。

　　棚改貸款主要模式為，棚改主體將政府購買服務合同向銀行質押融資。政府根據合同約定，分期向企業支付采購資金，用于償還銀行貸款。穿透來看，實質上是財政對棚改貸款兜底，有新增隱性債務之嫌。

　　專項建設基金操作方式為，國開行、農發行向郵儲銀行定向發行專項建設債券，然后利用專項建設債券籌集資金，建立專項建設基金，國開基金或農發基金采用股權方式投入項目公司。

　　在大規模投放的情況下，基金入股了一些民營企業項目。但出于風險考慮，增信方式上國開基金和農發基金要求當地融資平臺按約定回購基金持有的民企項目股權，民營企業則再向地方融資平臺回購股權。在近年的隱性債務認定中，一些專項建設基金也被認定為隱性債務。

　　10月30日上午，國家開發銀行召開全行黨員大會，傳達學習黨的十九屆五中全會精神。會議表示，要聚焦主責主業，發揮戰略工具、政策工具作用；改革內部體制機制，完善治理體系；推進融資模式創新，助力重點領域投融資體制市場化改革，更好發揮開發性金融連接政府與市場的橋梁紐帶作用，為推進有效市場和有為政府更好結合貢獻力量。

　　11月26日，國開行副行長周清玉在第264場銀行業保險業例行新聞發布會上介紹，“十四五”期間， 國開行將在城鎮老舊小區改造領域投放2萬億信貸，將與各個省做好“十四五”的融資規劃對接。對于地方政府可能面臨財政吃緊的問題，國開行將從三個方面來解決： 

　　一是要堅持緊緊地依靠地方政府。 哪個地方政府有積極性、有主動性，國開行就主動地配合、服務他們。政府要制定相關的政策，然后要整合政府擁有的資源，如土地、閑置的工廠、社區這些資產。 

　　二是要發揮地方國企的作用。要整合省、地、縣三級的地方國有企業平臺，用他們來承接這項任務。在這個基礎上， 國開行給予融資支持，堅持保本微利，執行優惠利率，降低老舊小區改造的財務成本。

　　三是要積極推動引進社會資本，要確保社會資本有合理的回報。

　　市場也關注國開行舊改融資模式如何創新。劉昆還表示，要清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

　　合理確定政府債務規模

　　劉昆還表示，要根據財政政策逆周期調節的需要以及財政可持續的要求，合理確定政府債務規模。依法構建管理規范、責任清晰、公開透明、風險可控的地方政府舉債融資機制。

　　地方債于2009年首度由中央政府代發。當年政府工作報告提出，國務院同意地方發行2000億元債券，由財政部代理發行，列入省級預算管理。此后的2010年-2014年發行規模在2000億-4000億之間，均由財政部代理發行。

　　2015年新《預算法》實施后，省級地方政府開始獨立發行地方政府債券進行舉債，地方債發行規模開始大幅增加。經過12年的擴張后，地方債已成為債市第二大品種。Wind數據顯示，截至11月30日，地方債余額達到25.3萬億，僅次于金融債，地方政府債務率已接近紅線。

　　在今年7月舉辦的一場研討會上，財政部預算司一級巡視員王克冰直言，隨著地方政府債券尤其是專項債券發行規模的快速擴張，地方政府債務余額增長迅速，地方政府債務率很可能于今年年底進入國際通行的100%-120%警戒區間，政府債務風險正在逐漸增大。

　　劉昆提出，完善地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。完善以債務率為主的地方政府債務風險評估指標體系，健全地方政府償債能力評估機制。加強風險評估預警結果應用，有效前移風險防控關口。

　　在宏觀經濟穩步恢復、地方債債務率逼近警戒線、地方債資金閑置等原因，市場預計明年新增專項債規模或將出現回落。

　　國債方面，劉昆稱，要優化國債和地方債券品種結構和期限結構。持續推動國債市場健康發展和對外開放，健全及時反映市場供求關系的國債收益率曲線，更好發揮國債利率的市場定價基準作用。健全政府債務信息公開機制，促進形成市場化、法治化融資自律約束機制。

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責任編輯：尹悅