文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 周天勇

　　這種立法的思維，就是以農業社會的情況來判定工業化和城市化社會的趨勢，就是以農民是“傻子”的視角來擔心農民賣地享福的不理性行為，就是以個別吃光敗家的例子來得出全體農民都會如此的結論。

　　法律是體制的制度性規定，在房地產領域，《土地管理法》安排了權利在地方和中央政府、房地產商、用地企業、農民、城鎮居民間的分配。

　　目前的《土地管理法》，從征地制度的安排看，與憲法相矛盾；從權利的分配看，偏重于地方政府、房地產商和城市里的企業和居民，輕農民；從市場結構看，是人為割裂的城鄉兩個市場，城市市場快速地推高價格，財富溢價，農村市場被“凍結”和“休眠”，變成連貸款資金都不能流入農村和農業的“僵尸”資產。

　　法律實行的結果，極端地拉大了城鄉資產性財富和收入的差距，是計劃經濟農業產品價格剪刀差后的更加不平衡財富從農村向城市的大規模轉移。也是這次國民經濟下行的重要成因之一。《土地管理法》實在是要修改了，實在是要大改了，實在是再也要不得計劃經濟、行政管制、城鄉歧視等立法思維了！！我們企盼一個與中國社會主義市場經濟相一致的《土地管理法》能夠誕生出來。

　　一、目前土地法與土地體制對國民經濟的危害

　　從農村土地體制看，1978年以來，雖然進行了農戶承包制改革，但是，農民的宅地、耕地、林地、經營性建設用地等，使用財產權沒有確權清晰，不能交易、出租、抵押、入股、繼承，宅地無償取得，耕地和林地等承包有期限；農村和城郊集體所有土地進入建設市場，必須先強制征用為國有，再經過行政寡頭壟斷市場招拍掛競價，出讓只是一定年限的租賃使用權。

　　這種體制對人口所造成的后果是，農村人口即使想向城市遷移，卻因其各類土地使用財產權無法以市場方式獲得價值而退出農業和農村；而農民因不能得到合理的土地使用財產收益，沒有創業和購買城鎮住宅的資產性資金，也即沒有經濟能力進入城市，不能成為市民。

　　雖然上述體制的初衷是：防止農民大規模進城，以地保障農民失去城市工作后的生計及社會穩定，防止土地兼并和兩極分化，保證有農民種糧食，耕地不被占用等等。但是，因與市場經濟運行、城市化客觀趨勢相背，扭曲的體制實際上給國民經濟造成了巨額的損失。

　　這種立法的思維，就是以農業社會的情況來判定工業化和城市化社會的趨勢，就是以農民是“傻子”的視角來擔心農民賣地享福的不理性行為，就是以個別吃光敗家的例子來得出全體農民都會如此的結論。韓國、日本和中國臺灣地區土地改革后，都放開了市場，現在城市化都90%了，為什么沒有出現這些現象呢？

　　從城鄉關系的資產利用方面看，農村土地等資產的不能市場化，其實也造成了國民經濟的巨大損失。對于農村和農業中的土地，在體制安排上，我們是將其看成自然經濟和計劃經濟中的生產資料，還是市場經濟中的可以配置的資產，其對經濟增長的推動和影響的財富分配結果都是大不一樣。

　　農村和農業不能抵押進行債務融資，也不能通過產權進行投資性融資，無法很好地獲利資金和投資，以推動農村和農業的經濟增長。在市場經濟體制中，如果農村和農業中的土地只是生產資料，而不是可能交易配置的資產，對其投資，或者債權人作為抵押物，風險極高，因此它價值極低，甚至沒有價值。

　　一是農民無法將其在銀行等機構進行抵押融資，用于農業等經營，這是中國農業貸款長期難的一個重要原因；二是在目前這樣產權結構復雜、使用期短暫、法律糾紛繁多的情況下，明智的投資者，意識到去農村和農業投資農場、林場、鄉村旅游、農產品加工廠等，在土地產權方面的風險太大，民間資金很難投到農村和農業之中。

　　由于沒有使用財產權和不能公平交易，隨著工業化和城市化進程的推進，農村和農業也沒有獲得其土地資產在經濟發展中溢價形成的財富和GDP。改革開放以來，城市化和工業化過程中，形成的基礎設施不動產、住宅、金融商業房地產、工業地產，至少在500萬億元人民幣左右，地價大約占到了一半。

　　補償給農民的，可能不到1%。比如法律禁止農民轉讓承包耕地和林地等，只能出租流轉；農民如果轉讓其宅基地，現行規定只能在同村村民之間交易。這樣，其土地資產，要么價值為零，要么因需求者范圍太小，競爭不充分，成交價很低。實際上，中國城鄉土地，形成了非市場土地資產和政府行政寡頭壟斷市場土地資產兩類。

　　前者不能交易配置而導致資金不能流入，資產不能溢價，守著巨額的資產不能獲得收益；后者卻因政府強制低價征地、囤積土地、行政寡頭壟斷市場、饑餓銷售、招拍掛出讓、一家賣地、千家競價，構建以土地為基礎的融資平臺，加上央行投放人民幣和各銀行貸款的配合，貨幣大量流入房地產，將其價格快速推高，大部分購買了與土地有關不動產的投資者，都獲得了土地溢價帶來的財富，城鎮也得到了土地溢價形成的巨額的GDP。

　　1978年后至2016年城市建成區增加了5546萬畝，縣城建成區新增了2000萬畝

　　數據來源：各年城鄉建設公報，城鄉住宅與建設部網站；各年國土資源公報，國土資源部網站；城市及縣城建設土地價格按照2016年平均出讓價每畝186萬和80萬畝計算；農村村鎮土地2016年全國平均價格按照40萬元計算。周天勇：《中國向何處去》，人民日報出版社，2010年3月版。

　　計劃經濟時期，按20世紀70年代末價格，我們從工農產品價格剪刀差轉移了農村的1萬億元左右收入。[2]截止2016年底，按當年價格，總計城市和縣城轉移了農村和城郊集體土地價值119萬億元元。土地體制的不合理，導致了農村和農業沒有得到應有的財產性收益，農村的土地資產因體制原因不能體現為農民有價值的財富，農村和農業中也很少有土地資產溢價形成的GDP。這不能不說是農村和農業發展緩慢、城鄉收入差距較大、農民和市民間財富分配失衡的重要體制性原因。

　　從農村和農業資源利用看，由于土地資產不能通過市場機制進行配置，農業設施和裝備等資金投入較難，推進耕地等規模經營難度較大，比較收益太低而青年人不愿意種地，耕地宅地閑置撂荒較多，農村一些閑置的建設性用地不能用來投資辦廠和從事旅游等經營，農村土地資產不能有效和優化利用造成的國民經濟損失，規模也很大。

　　二、土地法修改和土地體制改革的建議

　　前面的分析可以看出，改革開放以來三次將經濟增長速度下行扭轉為上行，都是突破性和大力度的改革實現的。從目前可以將經濟下行扭轉為上行的重大舉措選項看，唯有產權改革可以啟動這一次經濟增長速度上行，也唯有通過創新體制和人口生育及流動體制的改革，除了作用于啟動第四次經濟上行外，儲備2027年左右和2037年左右的第五和第六波經濟上行，使未來30年中，國民經濟增長保持在一個先中高速和后中速增長的水平上。這一波經濟增長的目標在于，人均GDP方面，達到發達國家的發展水平。

　　農村和城市中土地產權改革的內容是：（1）走中國特色社會主義道路，堅持土地資產公有制，最終所有權方面，城鎮土地國有和農村及城郊土地集體所有不變；（2）設置土地使用財產權，為自然人和法人擁有，確權頒發使用財產權證；（3）土地使用財產權可以轉讓、抵押、出租、入股和繼承；（4）除非極特殊情況時國家行使最終所有權外，土地使用財產權擁有為無期限制；（5）土地不論國有或集體最終所有，其使用財產權，不論為自然人或者法人所有，不論為公有法人或私有法人所有，一律平等進入競爭性的市場，公平交易，政府制定規則，收取有關交易環節的稅收；（6）土地用途管制和規劃，是土地國有和集體最終所有，以及國家委托政府管理的一種體現。

　　需要具體的改革是：（1）停止對村民無償供給宅基地，目前承包和使用的耕地林地宅地等基本不變，新生和婚姻進入人口不增，出村去世和出村人口不減，耕地林地宅地可以繼承。

　　（2）將農村土地所有制結構簡單化，耕地承包剩余時間自動轉變為無期限制，對承包地三權分離改革設想進行再調整，只有土地使用財產權才能抵押、出讓、入股和出租，鼓勵農民以土地使用財產權交易、單獨入股、組成土地股份合作社入股等方式實現土地流轉集中和規模化經營。

　　（3）廢止集體所有土地只有通過政府征用為國有，才能進入用地市場的規定，集體所有性質的土地可以同價同權公平地進入土地交易市場。

　　（4）改革目前土地行政寡頭壟斷市場體制，廢除由政府組織招拍掛進行的土地出讓交易；形成城鄉統一的各層次土地交易市場，符合規劃的土地供需信息自由掛拍，由無數個供需雙方自動撮合定價交易；也可由土地財產使用權擁有者，雙方談判協議定價交易，或者入股和出租方式，實現土地資源的優化配置。

　　（5）開征房地產稅，扭轉城市化和工業化時期政府相當比例收入來自于土地，而工業化和城市結束后土地財政枯竭的局面；開征的原則是，居住則需要當地政府提供服務，服務則需要稅收。

　　最為重要的是通過城鄉土地使用財產權的深入改革，獲得和釋放我們未來特別稀缺的最強勁的新動能，以此為主啟動國民經濟新一輪有可能接近高速度的上行增長。

　　首先，吸引、穩定和擴大民間資金和投資，擴張發展空間和新領域，推動經濟增長。有恒產則有恒心，有明確使用財產權和無使用期限的城鄉土地，加上對使用財產權的嚴格保護，改革使土地資源形成吸收資金等要素的海綿體，將對社會和民間投資形成巨大的吸收空間。可以穩定住向境外過度轉移的資金，吸收相當部分無處投資的民間資金，從戰略上疏解人民幣匯率下行的資金外流壓力，改變投資者和全球對中國經濟低迷的判斷為上行的預期，使人民幣堅挺有個中國經濟向好的基礎。

　　土地產權改革，盤活和擴大可利用土地資源，增加和擴大投資領域，增加國民經濟產出，同時也增加農民財產性和產出性收入，以擴大投資需求和農民需求，填補人口相對收縮、傳統制造業過剩和城市化滯后造成的需求不足。而且，允許農村土地平等和公平地進入建設市場，取消使用年期限制，消除行政寡頭市場、增加土地供應、農地入股方式供地等，可以大大降低制造業的土地成本，并避免土地到期財產產權需要重置巨額成本的風險。

　　中國有40多億畝鹽堿、灘涂、廢棄、四荒、沙漠等未利用土地，其中8到10億畝，用現在的生物、物理、化學等技術，滴管、引水、保水等方式，經濟成本也不高，完全可以改造成為可利用的耕地、林地、濕地和其他建設用地。

　　過去和目前，對改造鹽堿地等，財政也支出不少，但是，許多是找關系接項目，工程又轉包，最后錢被騙花了，許多土地沒有改造好。如果換一種方式，出臺標準、政府監管，誰投資按標準改造，驗收后土地使用財產權歸誰，確權發證，再配一定比例的建設用地指標，并可以建設農用設施、加工廠和住宅等。

　　僅改造未利用土地的市場，就有40到50萬億的規模。將會調動大量的民間資金進入，將一部分在境外投資農場的資金吸引回中國，既形成投資需求，增加糧食、蔬菜瓜果、林下特產、養殖畜禽、旅游休閑等物質和服務產品，又形成供給，還能給復轉軍人、轉崗職工、大中專學生創造大量的就業機會，降低失業率。

　　農村宅地和耕地撂荒，荒野未利用土地沒有資金進入改造，林地和濕地不能得到有效保護、開發和利用，無法交易，沒有價值。農村宅地耕地林地確認使用財產產權，以市場經濟方式優化配置，土地價值的提高，將使撂荒的耕地、閑置的宅地、經營保護不力的林地、水土流失的荒山禿嶺、垃圾覆蓋的四荒土地、閑散的其他建設用地等資源，吸引城市民間資金下鄉，農村資產可抵押融資，通過資金撬動、加大投入，耕地林地逐步流轉集中、規模優化經營，建設鄉村旅游、鄉村生態健康養老、允許鄉間墅舍，深化農產品加工、從事林下經濟、發展生態養殖，使農村的綜合生產力得到整合和釋放，補齊農村經濟增長動能較弱的短板。

　　可以看出，通過上述改革，只要資金有新的投入領域，就會扭轉投資增長速度低迷的格局，并可以增加新的物質和服務供給，我們可以在擴大需求與增加產出的平衡過程中，良性地推動國民經濟強勁和可持續地增長。

　　其次，城鄉土地凍結休眠資產，交易盤活升值帶來新的GDP。如果深入思考，我們發現過去的城鄉土地體制，其城鎮極端行政寡頭壟斷的土地出讓，與大量投入的貨幣相結合，在推高房地價暴漲的同時，也創造了巨額的城市GDP。現在，繼續維持這種機制，會更加擠壓實體經濟，房地產經濟泡沫也終會有一天破裂和崩盤。

　　而農村，包括城市中的一些房地產，因市場行政管制的原因，卻成了沒有價值的僵尸資產，資金無法投入，資源無法盤活。如城市中工業廢棄地、停產破產工廠地、療養院、培訓中心、老人住宅等等，均因使用財產權不能靈活交易，年期制限制，民間資金不能投資盤活，不能作為職工改革創業的資產，以房抵押養老有年期長短和到期風險而不能開展。

　　如果能明確使用財產權，永久使用，放開準入，使用永久使用財產權抵押，則城鄉這些僵尸資產皆可盤活，引導資金流入，并且使央行投放的促進增長貨幣流有去出，通過資產可交易、可優化配置而形成另一波新的GDP，成為國民經濟增長的新動力。

　　再次，土地使用財產權改革，可以與國有企業改革、行政事業單位改革等配套進行，盤活總體改革一盤棋。（1）去產能、提效率的國有企業改革，變政府財政出錢安置，為產權改革創業實現轉崗，資產實現保障。硬化國有企業法人土地使用財產權，取消年期限制，企業擁有的土地使用財產權，可在競爭性的土地市場上掛牌交易轉讓，可以股份化轉讓給戰略投資者，可以轉讓給企業經營層和員工，也可以通過職工持股改革而股份化。

　　可以通過此項改革，將許多去產能改革的煤炭、林業、農場、鹽廠、其他礦業等資源性國有企業安置職工的改革，與讓出廢棄工礦地、林地、農地、鹽堿地的方式，給職工轉一定的土地使用財產權，鼓勵他們自己創業，或者以土地使用財產權合作創業，在創造財富、發展經濟中實現轉崗。

　　（2）通過土地財產使用權改革，推進行政機構及行政性事業、行政性群團協會、國有企業副業的機構精簡、人員分流和副業剝離，以及提高行政事業和國企效率的改革。其實，城市中政府行政機關、事業單位、群團協會、國有企業中，有許多余辦公樓、培訓中心、招待所、療養院、車隊車輛場、后勤基地、會議樓、體育場館、展覽館、老干部活動中心等利用率低，甚至閑置的僵尸資產；

　　財政和國企需要其職工、運轉、維護花費巨額支出；而且這些機構，有人就要找事做和找錢花，從行政機構分設年檢、評估、驗審等事項，向企業和居民收費，降低行政效率、提高辦事成本、增加企業和居民負擔；國有企業的副業還要侵蝕主業而養人，導致一些主業利潤很薄、虧損很大、負債率很高，許多主業被副業拖垮。

　　因此，可以將這些機構和副業的土地等資產股權轉讓一部分，甚至全部轉讓給員工，鼓勵一部分行政人員轉崗，以資產進行創業；盡可能地鼓勵事業單位企業化改革，變以財政贖買轉崗為以資產轉崗職工；群團和社會組織以資產為基礎，盡量壓縮規模，與財政撥款脫鉤，變成服務社會，經費自理的組織；國有企業副業的員工，如上面所述，盡可能地變政府出錢為轉資產，以鼓勵創業轉崗，實現就業和保障。

　　第四，使城市化潛力人口能夠通過土地交易轉讓或者持有資產產權方式，退出農村和農業具體的生產經營，并有土地財產性收益，有創業和購租居住的經濟能力進入城市，配合對農村進城人員放開戶籍管制、提供公共服務、逐步供應廉租房、完善多元的社會保障等改革，再次推動市民化的城市化。

　　我們的研究發現，中國過去到目前的城市化，實際上發生了農村人口退不出農村農業和沒能市民化地進入城市的問題。[3]本文前面的分析也說明，錯過城市化人口在農村和農業中越來多的堆積，其結果既影響了農村和農業經濟的效率，又導致中國這種與日本、韓國和中國臺灣地區不一樣的城市化推動國民經濟增長的損失和乏力。而未來由于人口增長率客觀性地下降，特別是強制計劃生育過度地減少新增人口，使得城市化潛力人口規模收縮。也就是說，未來農村人口城市化推動經濟增長的動力也趨于疲軟。

　　在這種局面下，更要珍惜農村現存的城市化潛力人口，擴大能夠城市化的人口，以及再也不能錯過這些城市化潛力人口進入城市成為市民的窗口期。城市化是不等人的。

　　因此，要盡快推動農村土地產權體制改革，要盡快放開戶籍管制制度，中央政府與地方政府要合力盡快對進城的農民工家庭提供教育等公平的公共服務，要在目前社保體系的基礎上健全和完善進城農民工家庭的社會保障，要嚴格保護進城農民在故鄉的土地產權，從生產資料性的土地保障變成經營資產性的土地保障。

　　通過這些體制改革的配套推進，啟動能夠市民化的新型城市化，成為國民經濟增長的很重要來源。我估計，農村資產通過產權改革盤活，城市民間資金進入農村和農業，擴大投資和增加產出，降低實業土地價格和租金等成本，農村人口市民化的城市化啟動，綜合勞動生產率提高，每年會增加2個百分點左右的GDP增長率。

　　第五，啟動土地使用財產權改革，還可以促進開征房地產稅、以房以地養老等改革的穩定和順利推進。中國目前稅制中，政府的大部分收入從流轉環節征收，稅負80%由企業承擔，而所得和財產等性質的直接稅比例很低，結果使得實體經濟成本高，房地產持續漲價得不到抑制，住宅等財富兩極分化，房租食利階層擴大，大量的城鎮居住區要提供各種公共服務，但是沒有穩定和主要的收入來源。

　　要根治這些問題，房地產稅不得不開征。但是，一是向租客承租的不是其本人有所有權的，特別是有租期的財產，其征收財產稅性質的房地產稅，從法理上是講不通的；二是租客已經向政府一次性繳納了規定使用期限中的租金，即土地出讓金，如果沒有產權的讓渡情況下，開征房地產稅，實際上意味著政府雙重征稅收錢。因此，城鄉土地財產使用權的確權改革，一定要與開征房地產稅同步進行，即用讓渡土地財產永久使用權，換取對房地產的征稅權。

　　中國的另一大問題是未來養老金的巨額缺口。特別是農村中錯過城市化的越來越多的老年人口，養老由財政如果全部包起來，規模太大，肯定會破產。土地是他們的保障，并且將生產資料性質的土地保障，變成資產可經營可抵押可交易性質的土地，是減輕未來國家財政壓力，降低整個社會養老成本，筑起農村老人生活安全的重要資產基礎。

　　以房以地養老，不能不是一個非常重要和較為靠譜的補充。然而，目前農村土地產權不清，不能變現，城鎮住宅年期制，房屋價格按年期價格不一，銀行到期產權失效，需要申請補交出讓金，風險很大，使得無法使農村和城鎮的房地產反向抵押養老。因此，農村和城鎮土地使用財產權確權發證，能夠抵押交易，廢除年期制，使用永久化，是補充中國未來養老金嚴重不足缺口的一個體制基石。

　　上述土地產權體制改革，其在促進國民經濟上行和健康增長方面的作用在于：首先，做強中國經濟，提振未來預期，改善對外漏損，助力經濟增長。將流向國外的民間資金，通過恒久化產權，加上嚴格保護，輔之以放開和擴大可投資領域，吸引回中國，減少對外資金和投資的漏損，從大的格局下穩定人民幣匯率，守住外匯儲備，降低制造業土地成本，減輕國內制造業向外轉移的成本壓力，提振中國經濟預期，增加國內經濟增長動力。這里需要指出的是，企業成本高也是一個國內產業和資金向外轉移的原因，但是，如果通過土地產權創新這樣大力度的改革，投資和消費需求擴大，經濟增長上行增長，價格水平寬松，就可以轉移一部分稅負，可緩解企業成本過重的壓力。從而使減稅費與土地產權改革之間，在各自的力度和時間先后等方面可以相互配合，為深化其他體制改革，穩定和改善經濟贏得時間和空間。

　　其次，推進以供給側產權結構創新為大力度的改革，挖掘、擴大和提振投資和消費需求，增強國民經濟增長的拉動能力。需要清醒認識的是，中國目前主要的矛盾是總需求不足，是生產過剩，是傳統的工業化因人口提前老化而提前結束。現有傳統的一些措施，已經無法擴大消費和投資需求暴發式增長。

　　而使農村僵尸和半管制的土地資產化和盤活，土地資產增值，能夠交易和抵押，農民獲得財產性收益，這一次是用土地產權改革來增加農民的財富，提高農民的收入，增強他們的消費能力；而農村土地產權改革后，城市資金能夠流入，特別是有上述廣闊的其他領域能夠流入，擴大投資需求。

　　替補人口下行萎縮和錯過城市化人口堆積造成的總需求不足，再與供給側的結構調整、質量提升、增效降耗，才能在供給與需求平衡，需求對供給拉動的基礎上，保持國民經濟有一個中高速的增長。

　　再次，縮小財富和收入城鄉差距，奠定共同富裕的體制基礎。實際上，中國吉尼系數大的原因，60%來源于城鄉居民間財富和收入的差距。通過這樣的改革，除了耕地資產的規模集中外，再通過房地產稅等措施防止房產等資產的集中，使城市土地住宅價格穩定和降低一些，農村農民的宅地耕地林地變為有價值的資產，并且價格提高一些；

　　農民和進城農民工除了農業和務工收入外，還有土地資產的財產性收益，農民的收入水平通過土地產權改革提高一些；城鎮中依靠多套房囤積財富和出租獲利的人群規模減小一些，農民在城鎮居住的成本降低一些，可居住廉租房，城鎮中住宅的價格再低一些，農民賣得起房；等等。中國能否共同富裕的問題，就解決了一大半。

　　韓國和中國臺灣地區，如同中國的土地改革，當年將地主的土地贖買較平均地分配給了農民。其農民的產權是清晰確定和后來是可交易的。因此，農民的土地不僅是生產和居住資產，而且是有價值資產。他們可以通過抵押獲得融資，可以入股獲得收益，可以買賣獲得交易收入，用來創業和到城市中買房。

　　因而，韓國和中國臺灣地區20世紀50、60年代，到20世紀末，其吉尼系數很低，重要原因是農村土地產權清晰、可交易和有土地財產性收入，城鄉居民間財富和收入的差距不大。不改革土地產權體制，不推進市民化的城市化，不消除形成農民與市民間財富和收入差距的體制因素，總是想用財政去補貼，總是想政府花大力氣建設新農村，總是想以政府的力量推進城市反哺農村、工業反哺農村，是一種傳統社會思維定式的設想，根本不可能實現。

　　從1978年以來通過突破性改革三次將經濟下行扭轉為上行的經驗看，2018年大力度推進激發活力、牽動全局、聚合動能的土地產權改革，形成經濟增長爆發式的推動力，如圖6所示，將會先啟動一個J型上行的經濟增長，總體上形成一個大約到2027年左右的新一輪的S型國民經濟中高速增長階段。

　　（1）[1]這是我在《清華大學國家戰略報告》2017年第3期發表的“以產權改革為牽引推進經濟中高速增長”論文的節選，正逢國土資源部就《土地管理法（草案）》稿征求意見，看了以后，仍然覺得計劃經濟、行政管理、農村與城市分割、歧視農民的色彩很濃，特公開發表出來，表達意見。

　　[2]韓永文：“我國農業在國家工業化建設進程中的貢獻分析”，《當代中國史研究》，1999年第2期。

　　[3]見周天勇、王元地著《繁榮的輪回—人口變動與經濟增長的一個邏輯解釋》中“人口退出農村和進入城市的障礙和問題”一章的分析，中國財富出版社，2017年3月版，第198到245頁。

　　(本文作者介紹：中共中央黨校國際戰略研究所副所長、研究員。公眾號天勇看經濟zhouty-tjj)