文/全國政協常委、經濟委員會副主任、中國上市公司協會會長 陳清泰

　　在經濟發展的追趕期，現在的產業政策有失有得，得大于失。在進入創新發展階段，現在的產業政策有得有失，可能失大于得。下一步中國到底應該如何推動產業政策的轉型？

　　去年開始關于產業政策的大討論非常有價值，剛才吳敬璉老師講討論走到死胡同，成了“要和不要”的問題。（吳敬璉：產業政策討論中的兩點不足）但從另外一個側面看，這個問題引起的一些大討論需要重新評估，需要反思既往產業政策做的怎樣，下一步應該怎么做，這對中國來說特別重要。

　　過去20多年來，我一直關注產業政策，在若干年的時間，又在參與產業政策的制定和實施，這里從觀察的角度講點自己的看法。

　　中國產業政策引進的背景

　　吳敬璉老師剛才講，產業政策在1987年引進以后，中國政府幾乎沒有“打殼”就完全接受，而且放在了經濟政策的中心位置。這有三方面的原因，一是因為中國當時處在計劃經濟體制下，即使到90年代，仍受國家控制的工業，按照計劃的方式占70%，國有企業在當時所占比例大約為70%，民營經濟處在邊緣地位。而到底民營經濟能不能發展，發展了是不是走資本主義道路，這個問題還沒有完全解決。

　　那時，價稅財改革還沒有啟動。這時，產業政策作為政府管理產業和管理企業的一種形式，可以和當時的計劃經濟、計劃思維、計劃經濟的管理方式很好地對接，基本不會觸動政府主導生產要素配置的全部，也不會動搖政府主導經濟增長的地位。

　　因此，國家計劃管理退坡，由產業政策接手，這成為當時政府的一個可行選擇。因此，中國的產業政策有很強的中國特色。

　　另外一個背景是，進入20世紀90年代，中國經濟發展進入追趕期，重復發達國家已經走過的過程。大力發展基礎產業、基礎設施，這些與國土資源規劃有密切的關系。當時，政府有一定的信息優勢，未來一段時間內的社會需求是可以預測的。

　　政府以產業政策為抓手推動追趕期的經濟增長，依托國有企業進行大規模投資，使中國在較短的時間內走過了經濟發展追趕期。這個階段，產業政策對中國來說，產生了正面作用。

　　接受產業政策的第三個背景，是當時重要領域當中的主要市場主體是國有企業和國有銀行。政府既是所有者，同時又承擔著管理企業和銀行的責任。在這時，政府和企業都認為和過去剛性特別強的計劃經濟相比，產業政策是一種進步。因為和原來的計劃管理相比有進步，不僅政府愿意接受產業政策，當時的企業和銀行也愿意接受。

　　由于這三個條件，政府按照當時自己的理解，為我所用地接受了產業政策。所以，中國的產業政策和其他國家或地區的產業政策有很大差別。當時引進產業政策之后，相對弱化了政府對企業的直接干預，一定程度上增強了企業的活力。

　　同時，結合20世紀90年代抓大放小、減員增效、政策性破產等措施，產業結構在90年代中后期得到一輪改善。在這個階段，我認為產業政策還是起到了正面效應。

　　中國產業政策的特點

　　中國的產業政策和其他國家的不一樣，有自己的特點。我簡單歸納了一下，在橫向和縱向產業政策中，在一定時期與場合，確實發揮了正面效應。比如在20世紀90年代或者之后的一段時間，產業政策為產業發展創造里了 一些基礎條件，產生了好的效果，包括基礎設施建設、知識產權保護、研發，都起到正面效應。

　　另外，中國在一段時間實施了16個重大專項，之后又加了三個重大專項。這些重大專項也是產業政策非常重要的一次實踐。

　　這些重大專項，我參加了兩個。我認為，它們首先體現了國家的重大需求，都有后發追趕的性質。其次，政府有一定的信息判斷力，也并不直接進入市場。再次是從長遠看，重大專項有可能形成或裂變出有市場前景的產品和產業。最后，這些產業想“翻身”，投資規模巨大，短期之內難以有效益，市場投資者近期沒有投資欲望。這時候，政府采取較大的力度支持發展，對產業升級有促進作用。

　　這是我們實施縱向產業政策當中一些比較好的案例，盡管在實施當中也有很大的爭論。

　　中國的產業政策很長時間繼承了計劃經濟的管理理念和管理方式，形成了中國式的強干預產業政策，較大程度上保留了政府對資源的配置。進入新世紀，追趕期逐漸過去，市場化程度逐漸提高，強干預型產業政策的弊端越來越明顯。

　　強干預政策主要有三個工具：

　　一是政府直接差異化地配置資源。比如土地和礦產資源，給誰不給誰，完全是政府直接選擇，這是不平等條件下的選擇。

　　二是在市場準入上實施選擇性的限制性審批，對各個地方而言是不平等的。哪一個地方政府的話語權更強，項目可能會比較順利地獲得審批。另外，企業中也存在不平等，國有企業可能更容易獲得審批。

　　三是政府認定新興產業和戰略性產業，由政府來統籌規劃系統布局，而且還明確發展時序，在哪一個時間到什么節點同時調動財政稅收金融的力量促其發展。在實施過程中，政府繞過競爭的篩選，自己來認定依托企業，自己來確定產業聚集地。與此同時，以防止一哄而起，防止盲目投資，避免惡性競爭，提高產業集中度為名，把大量新進入者擋在門外。

　　在政府的強干預下，由于市場導向的作用被政府替代，投資的盲目性和被誤導的風險在上升。我認為，現在產能之所以過剩到超常規的程度，可能與此有關系。在這種干預下，由于新進入者被拒，競爭不足，削弱了企業的創新動力；由于可以吃“偏飯”，扭曲了生產成本；由于補貼過度，使企業產生了惰性和依賴；由于審批有很大的隨意性，也造成了腐敗。

　　中國產業政策還肩負著培育大型企業的責任，政府一直在主導經濟增長，需要有抓手，因此往往把企業作為政府行政管理的工具。企業太分散，政府不好管理，所以需要大企業。產業政策就持續保持“規模崇拜”、規模導向，比如堅持“有保有壓”、“扶優扶強”。

　　“有保有壓”指的是“保”國有企業和大企業，“壓”指的是非公企業和小企業。“做大做強”，誰是主體？政府是主體。為了“做大做強”，一方面通過市場準入限制，一方面設立和保持行政壟斷。

　　通過“拉郎配”等措施，由政府做大做強，由政府來培育實力雄厚的、具有強大競爭力的大型企業和企業集團，使之成為國民經濟的支柱和參與國際競爭的主要力量。

　　大企業并非都不好，問題在于，具有強大競爭力的大型企業和企業集團，到底是市場競爭的結果還是政府通過產業政策必須實現的目標？到底是由企業競爭力造就企業規模，還是以企業規模來提升企業競爭力？在這些問題上，我認為都搞錯了。

　　由于受到體制局限，產業政策被賦予特殊功能，這也是其他國家所沒有的。政府既是國有企業的管理者，又是產業政策的制定者和實施者。

　　另外，國有實體企業和國有金融、國有銀行保持著關聯關系，這使得產業政策不可能公平地對待各種市場主體，政府不可能保持市場中立，產業政策顯性或隱性地都有保障公有制為主體、國有經濟為主導、做大做強國有企業的功能。

　　產業政策成為保持壟斷、保持企業所有制、阻礙市場準入的工具，比如2006年政府部門明確宣誓，國有企業要在七大產業保持絕對控制，九個產業保持較強控制，而國務院出臺兩個促進民營企業發展的36條，仍然沒有打破“玻璃門”和“旋轉門”。實際上，產業政策被賦予了一種特殊功能——保留舊體制。

　　國家有產業政策，地方也用產業政策的名義作為推進地方發展的工具。一方面通過市場壁壘，以廉價土地超規模地減稅讓利措施來支持特定企業與本地企業。另一方面實施投資換市場政策，吸引外來企業投資。地方還有種種形式來阻止本地企業被外地企業并購，阻止本地企業對外地投資。類似的壁壘不僅中小城市有，北京、上海這樣的大城市也有。這些以產業政為名而實施的無規制、無邊界的干預割裂了市場，破壞了市場秩序。

　　在我看來，我們的產業政策并沒有嚴格的規范，它已經成為政府以行政力量干預產業和企業的各種政策措施的總和，而且是強干預型的，沒有明確的定義和邊界，目標有時甚至會超過經濟路線。

　　如果對產業政策做總體評估，我的基本看法是，在經濟發展的追趕期，現在的產業政策有失有得，得大于失。在進入創新發展階段，現在的產業政策有得有失，可能失大于得。當前經濟向創新驅動轉型時，現行產業政策的負面效應已經非常明顯。

　　比如，中國電動汽車的發展，政府反反復復地以防止一哄而上、過度投資等為名保護大企業，出臺政策，限制中小企業發展。中國出不了特斯拉，因為汽車行業仍然需要市場準入。政府按照傳統大企業的條件設置門檻，不是傳統汽車行業，要想進入汽車產業難度非常大。新的進入者，比如原來互聯網企業進入電動車行業時，對電動車有新的定義，不愿意采取底特律的生產方式。但產業政策不允許，目前還在膠著之中，沒有解決。

　　現在，中央已經提出，要把競爭政策放在基礎地位，但有的政府部門還在研究如何制定產業政策，而不是反思產業政策，實現產業政策的轉型。

　　我認為，我們的討論很有價值，建議學術單位靜下心把中國將近30年的產業政策實踐認真做一次梳理，從理論上得出分析結果，為下一步中國到底應該在哪些方面發揮產業政策，哪些方面應該發揮競爭政策的作用，提供更有說服力的方案，有利于政府政策的轉型。

　　(本文作者介紹：全國政協常委，經濟委員會副主任，中國上市公司協會會長。)