文/中國經濟50人論壇 賈康 原載《清華金融評論》2017年2月刊

　　房地產稅最關鍵的要領之一，就是借鑒國際經驗但不能照搬美國的普遍征收模式，必須借鑒重慶、上海給出的經驗。而在立法過程中方方面面可以表達自己的建設性意見，做理性討論，尋求最大公約數。

　　在中國樓市、房市經歷十多年多輪調控之后，中央決策層發出最新的關于尋求“治本”的重要指導意見。筆者在此文中就相關問題分幾個層次做一些研討。

　　怎么看待中國房地產市場的現狀

　　經過十多年波動中實際的“單邊市”，中國房地產市場在2014年以后進入了明顯分化的狀態，演變成冰火兩重天的局面，其中“冰”的一邊也焦慮，“火”的一邊也焦慮。

　　“冰”的城市很典型：“三去一降一補”作為中央強調的供給側結構性改革切入點，其中非常重要的一項是要去庫存，一般人理解，首先針對的就是我國房地產市場大量的庫存。但具體分析，它主要分布在三四線城市，這些地方的房市庫存怎么去？做了這么多的探討和努力之后，2016年看到的進展其實并不太明顯，三四線城市只是降低了幾個百分點。

　　另外“火”的一邊呢？早在2014年上半年很多人驚呼中國房地產市場要崩盤，要出現一去不回的向下的拐點之后，一線城市已表現了非常明顯的抗跌能力，到2015年，北京首先顯著企穩，然后深圳迅速升溫，再其后一線城市普遍進入升溫狀態，后面帶出的是二線城市、所謂2.5線城市和一直到2016年下半年一大批更多的城市進入升溫狀態，而且很快就成為火得灼人之勢，引出了一系列嚴重的社會焦慮等問題，各地決策部門不得不在“9·30”前后出手，以行政手段為主做限購限貸。

　　筆者認為，這樣分化的局面擺在眼前，不能只看到“9·30”之后確實遏制了一批城市房價表現的迅速升溫勢頭，必須同時看再往前發展的情形。回顧過去，按照前面十幾年演變來看，最大的可能是繼續“打擺子”“坐過山車”式地從一端擺到另外一端：總結下來，前面十余年平均以15個月為期，從一端轉到另外一端。現在的限購、限貸過去已屢次出現，但出現后一段時間，新的焦慮轉向到經濟低迷、房地產市場不振后，就必須再度取消限購、限貸，甚至不惜以地方政府層面不約而同地給予補貼、加強貸款支持等措施，來使房地產市場升溫。

　　如果政策調控都在“打擺子”、都在“坐過山車”，顯然需要進一步提出問題，此問題權威媒體已經非常明確挑明：過去這些所謂政策調控，只是治標而沒有治本。接著要問的是：應如何考慮體現政府在尊重市場資源配置決定性作用后面更好發揮作用所應有的“標本兼治而治本為上”的調控高水平？

　　筆者認為，要把原來的治標不治本，轉為既治標又治本、綜合施治，而且體現中長期的“治本為上”的應有水平，基本認識就是必須使制度建設跟上來。說到制度建設，就必須結合供給側結構性改革這個戰略方針來加以領會：“三去一降一補”只是切入點，必須解決整個制度體系的問題，使市場的有效作用加上有為和有限的政府作用，促成一切潛力、活力的釋放，在經濟社會發展過程中走向長治久安。這方面的制度建設，是治本之策必須解決的攻堅克難的問題。

　　房地產市場基礎性制度建設的四大重點

　　與房地產市場概念相關的制度建設，帶有進入改革深水區后“攻堅克難”的特征，至少是四個方面。

　　第一，土地制度。配套改革視野里看房地產，首先直接關聯的是我國城鄉結合部還得不斷擴大建成區，未來幾十年中國的城鎮化率還有向上走幾十個點的高速發展空間，未來在幾十年內還會有四億人要從農村轉到城鎮來定居，建成區擴大，進而不動產的建設和開發。相關土地的使用帶有自然壟斷性質，這種土地的使用權和開發權怎樣在一個健康制度之下，可持續地源源不斷形成有效供給是根本性的問題。

　　過去土地制度處理不好，各界聽到更多的批評指責是土地財政，實際上這種土地財政在中國的發生地，主要是沿海和沿海的中心區域，能夠把土地賣出個好價錢的地方政府，確實在極高的程度上依賴土地財政，而另外大量的中西部地方政府，想依賴也依賴不上，這已經造成了極度的不均衡，帶出了一系列的問題。

　　另一方面，又必須承認現象有內在的合理性，地方政府靠山吃山、靠水吃水，對地方政府而言當然要在自己轄區之內的國土開發過程中間利用自己的資源稟賦，乘勢運用土地使用權，帶出可能的財力來源用于支持整個開發和建設過程。筆者稍后會把這方面的制度通過重慶案例進行介紹。

　　第二，住房制度。住房制度其實思路早已經清晰化，就是必須雙軌統籌。在商品房市場這個市場軌的旁邊，必須還有保障房供給的保障軌。從1998年開始強調的經濟適用住房這個概念切入，到現在已經更清晰地聚攏到了以公租房和共有產權房為主要形式構建這種保障軌的供給機制。

　　筆者認為，住房制度關鍵就是怎么把有別于市場軌的保障軌上的有效供給，合理形成源源不斷地，真正變成實實在在的人民群眾得實惠、落實共享發展的支持要素，使低收入階層和收入夾心層，包括大量的年輕白領，擺脫在解決住房問題方面的不安和焦慮。其實這是住房制度里最關鍵的“托底”內容。對于雙軌統籌，中央層面已經在總結經驗的基礎之上，推到了指導方針比較合理清晰的主打公租房與共有產權房的狀態，其后的關鍵就是怎么樣落實。

　　第三，相關投融資制度建設。大量基礎設施以及不動產開發，必須配套提供宜居城市民眾的“住有所居”條件，包括這么多和住房相關的各種各樣不動產的配套，從樓盤、小區、服務網點到城市綜合體，到連片開發，到產業新城運營，這些大規模的建設里投融資機制怎樣能適應創新的發展，可持續發展，怎樣守正出奇都值得思考。

　　這方面就要特別說到政府和社會資本合作（PPP）概念。近年從管理部門到方方面面對此都高度重視，國務院總理李克強幾年之間幾十次督導有關管理部門推進PPP的創新，財政部業務部門2015年記錄在案的是13次，平均一個月要1次以上。決策層對這個問題的高度關注，帶來了值得肯定的進展，但筆者認為這種模式同時還有很多必須解決的問題。

　　筆者認為，這些問題的解決首先還是必須從制度建設入手，涉及法治化進程、契約精神的培養，規范地設立陽光化的全套作業流程，對全流程現在越來越帶有細致特征的同時，怎樣刪繁就簡、提高效率等問題在PPP概念之下，都必須解決好。在政府、企業旁邊，還必須要形成健康的專業機構這種力量，并要把一個個項目建設，合理地、創新地與金融市場對接，共同來形成PPP“1+1+1>3”的績效提升機制。

　　第四，稅制改革。社會成員聽到稅，都有天然的厭惡，總希望稅負越輕越好、最好沒有稅。但實際上，中國要走向現代化，在房地產這方面又必須提出稅制的問題。要按照十八屆三中全會明確肯定的“加快房地產稅立法，并適時推進改革”來推進相關工作。到底怎樣在實際生活中貫徹這個指導精神還需要進一步思考。

　　重慶案例的簡要考察

　　前述四個角度的制度建設，都涉及治本，改革中的配套當然還有其他方方面面，合在一起是個系統工程。在這個認識框架下，可簡要地看一下重慶案例：這一段時間，在各個大城市、中心城市無一不對于房地產市場感覺到有沉重壓力、有明顯社會焦慮的時候，一段時間內，重慶卻相對平穩。它的房價，如果按照商品房的交易來看，也有輕微上漲，表現為很低的幅度。但是必須注意到，重慶自己的制度建設從前面所說的四個角度來看，做得可圈可點。

　　第一，土地制度方面。重慶八年多前在全國首創了“地票”制度的改革試點，一直堅持到現在。遠離城鄉結合部的農民，在政策引導之下，把宅基地騰出一部分，還有小田變大田騰出田埂的面積，形成復墾農田，在區域內整個農業耕作的田畝數上叫作“占補平衡”。對多出來的復墾田地的產出當量做了核算（要分五級）之后，到地票市場上做量化交易，出錢買到地票指標的主體，實際上其對土地的使用又納入政府以土地收儲制度來協調的流程，使得重慶和地票合在一起的土地制度建設，可以相對從容地在城鄉結合部對開發主體提供與地票對應的土地使用開發權，帶來的是相對有條不紊地推進城鎮化建設和產業發展。

　　這個改革一舉多得，實際帶來的不僅是土地的供給從容和相對均勻、低成本，而是不會像其他地方普遍發生的城鄉結合部只靠討價還價的征地拆遷補償機制，能夠控制總成本抬升；特別重要的，這種制度更使遠離城鄉結合部的農民以地票制度作為與市場競爭、政府扶助相結合的機制，而進入了共享發展的大平臺，進入了共享改革開放成果的行列。

　　第二，住房制度方面。重慶是在保障房建設上有明確的量化指標，要形成整個城市住房供給中1/3到40%的分量是保障房。所以，那里低端人群，包括年輕白領，可以得到相對穩定的有效供給，解決這個收入階段上住有所居問題。有了共有產權房，大學生畢業不久以后需要談婚論嫁的時候，過丈母娘那一關就相對容易，因為這個共有產權房是體面的、有產權證的，只是不可以跟一般商品住房那樣到市場上隨行就市去交易，也就封殺了套利空間。住進去的年輕白領，過幾年收入上升了，那么可以根據原定的條款，考慮在新的支付能力下再出一筆錢把它變成完全產權。這是一個值得肯定、值得重視的創新中間的住房供給案例。如果能夠把保障軌托好，剩下的中產階級以上社會成員可以根據自己的消費者主權，相對從容地在商品市場上挑選商品房購買對象，競爭中去交易的問題了，緩解了很多問題。

　　第三，投融資制度方面。重慶過去的“八大投”（重慶城投公司、高發公司、高投公司、地產集團、建投公司、開投公司、水務控股和水投公司），世界銀行曾經給予高度肯定。這些年來，地方融資平臺要進一步規范化，這是全國有統一要求的，重慶在這方面值得肯定的是能夠把前面階段上不得不做的這樣一些調整中“八大投”式的融資平臺，結合整個發展戰略，結合結構優化的取向，對應市場機制和政策性資金、市場化運作、專業化管理、杠桿式放大，支持它的通盤基礎設施，以及相關的城市建設和它的產業集群的形成。以這種投融資制度的創新對接到PPP，在重慶已經形成了一些比較好的經驗案例。這也是非常值得肯定的配套改革。

　　第四，重慶和上海率先推進了住房保有環節房產稅的試點。雖然有聲音認為重慶和上海的房產稅試點失敗了，但筆者作為研究者觀察認為，兩地已試水形成了非常寶貴的本土經驗。當然開始時只能柔性切入，不要光看一些指標變化的幅度大小，要看到它變化表現的效應完全符合經濟學分析的邏輯框架，而且在如今在貫徹三中全會“加快房地產稅立法并適時推進改革”要求的情況下，這種本土經驗之寶貴馬上就浮現在面前，兩地的試點經驗可以按照要求在加快房地產稅立法的過程中對全體國民做更多的信息披露，促進各界更好地共同討論立法方案。

　　房地產市場要“治本為上”

　　筆者認為，上述四個角度的制度改革合在一起，再加上政策調控，就是“標本兼治”，而且可以實現 “治本為上”。

　　如果把這些放在一起考慮，筆者想再次強調，政策調控要跟著制度建設走，政策不僅要“反周期”，還要使政策的作用在制度框架提供長治久安可能的同時，進行合理的區別對待，以“一城一策”“一城一案”方式貫徹供給側結構性改革方針。即使同樣都是所謂火起來的城市，情況也各有區別，冰的幾百個三四線城市，情況更是有種種不同，那里“去庫存”顯然不能簡單依靠商業信貸，還必須配上政策杠桿，而政策杠桿怎么配，必須“一城一策”。火起來的城市也不能簡單限購、限貸，還要趕快組織有效供給。怎么組織有效供給？又回到前面四個重要的制度改革問題。所有這些放在一起，還是要強調標本兼治而治本為上。需要我們來共同探討，共同努力，解決好這樣的重大現實問題。

　　此外，對備受關注的房地產稅改革，雖然有人在這方面表達了反對意見，但畢竟中央文件中，一向是堅持這個改革方向。對這個問題還是要做理性討論，通過立法過程經受歷史考驗，讓中國社會走向現代化建立現代稅制。筆者認為，房地產稅最關鍵的要領之一，就是借鑒國際經驗但不能照搬美國的普遍征收模式，必須借鑒重慶、上海給出的經驗。而在立法過程中方方面面可以表達自己的建設性意見，做理性討論，尋求最大公約數。

　　(本文作者介紹：全國政協委員、中國財政科學研究院研究員。)