作者： 馮迪凡

　　[ 復旦大學國際關系與公共事務學院教授朱杰進對第一財經記者表示，全球治理議題，說到底就是資金問題，“大家現在就是缺錢。發達國家目前可能也愿意出資，但是資金如何給，如何分配，如何落地都是難題，目前可以看到的是，美國對世行和二十國集團峰會（G20）等多邊場合的重視程度在上升。” ]

　　[ 距離COP28召開還有38天。展望COP28，此次議程上不少內容同應對氣候變化的“真金白銀”相關。 ]

　　[ 在2009年哥本哈根氣候變化會議上，發達國家曾承諾每年1000億美元的出資目標，至今并未兌現。 ]

　　有關氣候變化損失和損害基金，誰應該出資？基金設立在哪兒？誰又有資格運營？

　　在當地時間17~20日進行的損失和損害基金過渡委員會第四次會議（下稱“TC4”）上，各方因上述問題產生意見分歧，談判最終未能達成協議，這對于下個月即將在迪拜召開的《聯合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（下稱“COP28”）而言，增加了壓力，COP28的議程目前已經排得滿滿當當。

　　COP28候任主席蘇丹·賈比爾博士20日強烈敦促各國達成共識，隨后談判連夜進行。在談判破裂后，COP28方面表示，將于11月3日至5日在阿布扎比舉行另一輪談判。

　　據悉，談判產生僵局，其原因在于發達國家要求將損失和損害基金置于世界銀行（下稱“世行”）管轄下，并將能夠獲得該基金的準入限制為兩類發展中國家，即小島嶼發展中國家（SIDS）和最不發達國家（LDC），且發達國家還拒絕其在《聯合國氣候變化框架公約》下作為“基金主要捐助者”的義務。

　　從現場錄像中可以看到，發達國家代表在各種問題上表現出缺乏靈活性，堅持自己的強硬立場。

　　歐盟委員會發言人表示，負責設計該基金的過渡委員會（TC）“未能在本周完成工作，但在某些領域取得了一些良好進展，歐盟仍致力于開展這項工作”。

　　復旦大學國際關系與公共事務學院教授朱杰進對第一財經記者表示，全球治理議題，說到底就是資金問題，“大家現在就是缺錢。發達國家目前可能也愿意出資，但是資金如何給，如何分配，如何落地都是難題，目前可以看到的是，美國對世行和二十國集團峰會（G20）等多邊場合的重視程度在上升。”

　　但同時，多邊機構和銀行“其本質是一個公司”，朱杰進說，通常這種基金的實體化運作很難操作，以他個人的關注，目前在全球公共治理領域，僅有一個涉及衛生的基金沒有放在多邊機構之下，“基金最終必須市場化運作，不可能說為了應對氣候變化，一個國家給另外一個國家直接打錢”。

　　因誰來運營，談判陷入僵局

　　距離COP28召開還有38天。展望COP28，此次議程上不少內容同應對氣候變化的“真金白銀”相關。譬如，COP28將要求落實適應資金翻倍的承諾，推動損失和損害基金注資運行，明確時間表和路線圖，讓發展中國家看到希望。

　　此前，在COP27上，各方批準建立損失與損害基金，致力于幫助易受氣候變化影響的發展中國家和脆弱國家，但其細節有待日后討論。為此，各方成立了損失和損害基金過渡委員會。

　　聯合國秘書長古特雷斯彼時對該基金的成立表示歡迎，并表示：“這次締約方會議朝著正義邁出了重要的一步……正義還應該意味著其他幾件事：最終履行長期未能兌現的承諾，即每年為發展中國家提供1000億美元氣候融資；為將氣候適應資金增加一倍制定清晰、可信的路線圖；改變多邊開發銀行和國際金融機構的商業模式。它們必須承擔更多風險，并以合理的成本系統地為發展中國家撬動社會融資。”

　　但在剛剛過去的這個周末的談判中，各方之間仍有深刻分歧。

　　據觀察人士稱，如果將從損失和損害基金中獲取資金的資格減少到僅為LDC和SIDS國家，那么這將自動導致該基金規模縮小。而目前的實際情況是，氣候變化在世界上許多發展中國家中都引發了災難，而這些國家并非全是LDC和SIDS。

　　鑒于討論缺乏進展和進展，七十七國集團和中國主席奎斯塔大使（Pedro Luis Pedroso Cuesta） 在10月20日的新聞發布會上發言，提出了發展中國家的看法。

　　他表示，發展中國家在建立一個滿足所有發展中國家需求的損失和損害基金方面立場一致。美國在出席本次會議時，就已經預定將損失和損害基金納入世行，但現在拒絕在這一立場上表現出任何靈活性。

　　他解釋說，發展中國家對世行的一個主要擔憂是該銀行的運營文化。

　　他表示，繼最近在摩洛哥馬拉喀什舉行會議之后，世行才將氣候問題納入其2023年愿景中。世行不適合解決損失和損害需求。

　　他進一步表示，根據TC成員與世行官員進行的廣泛磋商結果，如果該基金設在世行內部，將不具備法人資格，該基金也無法擁有獨立的秘書處，這意味著該基金將受到世行政策約束。更重要的是，該基金由世行托管意味著該基金將不對COP方面負責。

　　世界資源研究所全球氣候項目和金融中心高級顧問班達里（Preety Bhandari）表示：“損失和損害基金是否全面運作，是衡量COP28峰會成功與否的關鍵。”

　　班達里表示，如果負責全球損失和損害基金談判的過渡委員會成員“無法在下個月阿布扎比的最后一次會議上達成共識，那么我們在迪拜的談判注定會非常艱難”。

　　而“如果發展中國家為損失和損害提供資金的優先事項沒有得到充分解決，整個 COP28談判可能會脫軌”，班達里補充道。

　　巴巴多斯氣候問題特使兼TC成員佩爾紹德表示，雖然以美國為首的發達國家應對全球變暖造成的歷史上絕大多數溫室氣體排放負有責任，但它們并不準備承擔為應對后果提供資金的責任。

　　“不希望是個空賬戶”

　　在會議的早些時候，蘇丹·賈比爾博士敦促各國政府盡早向該基金提供財政捐款，以顯示誠意，“我不希望這是一個空的銀行賬戶。該過渡委員會必須提出建議。締約方會議必須作出啟動該基金的決定”。

　　實際上，資金問題一直是氣候談判的焦點。在2009年哥本哈根氣候變化會議上，發達國家曾承諾每年1000億美元的出資目標，至今并未兌現。

　　此前，美國總統氣候問題特使克里曾在一場聽證會上表示，不會為遭受氣候災害的發展中國家提供補償資金。他說，美國不會支付氣候賠款，“美國不會給錢，在任何情況下都不會”。

　　清華大學國際關系研究院副研究員唐新華在近期接受第一財經記者采訪時表示，克里所指的氣候賠償問題，就是為遭受氣候災害重創的廣大發展中國家、小島嶼國家和最不發達國家等提供的損失和損害基金。

　　他解釋道，“從資金層面來看，美國試圖進一步弱化共同但有區別責任原則”。同時，也要看到當前美國氣候政策中存在一些消極因素。

　　近期，眾議院共和黨人堅決反對為拜登政府提出的110億美元國際氣候融資請求提供資金。而這些情況都令發展中國家擔憂，美國可能會再次無法兌現承諾。

　　發展中國家則傾向于建立一個聯合國方面下設基金，該基金作為聯合國下的獨立機構運作。

　　一位世行高級官員表示，美國依靠世行來實現其氣候融資目標，因為該行是“美國的政策工具”，同時該銀行無需新現金。

　　世行在運營中通常使用貸款等方式。相比之下，氣候脆弱國家尋求的則是撥款來資助其氣候損失和損害項目。

　　朱杰進對第一財經記者表示，發展中國家的擔憂不無道理，目前氣候變化融資成為世行在內所有多邊機構最重要的事情，但是具體討論到資金分配，其方式肯定和聯合國框架下的方式是不同的。

　　“多邊銀行本質是銀行，做氣候變化融資要考慮不能虧本，銀行信用評級不能降低，銀行不能出現壞賬，且多邊銀行不會使用資本金進行運作。”朱杰進解釋道，多邊機構本身行為邏輯要對投資者負責，雖然要考慮公共利益，但不能完全不考慮自身利益，這就導致，在這種運作邏輯下，世行可能不會選擇一些發展中國家去進行氣候融資。

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責任編輯：周唯