全國人大代表建言證券法修訂：用罰沒款設專項資金賠償投資者

　　澎湃新聞記者 葛佳

　　3月1日，證監會發布《科創板首次公開發行股票注冊管理辦法（試行）》和《科創板上市公司持續監管辦法（試行）》，自公布之日起實施。相關業務規則也隨之發布。

　　科創板落地，也成為全國兩會代表委員們的熱議話題。 

　　全國人大代表、陜西省律師協會副會長、北京金誠同達律師事務所高級合伙人方燕 資料圖

　　“在科創板、注冊制已經實施的新形勢下，證券市場發展將迎來一個嶄新的時代。”全國人大代表、陜西省律師協會副會長、北京金誠同達律師事務所高級合伙人方燕向澎湃新聞記者表示，《中華人民共和國證券法》（下稱《證券法》）已經不能完全適應目前資本市場的發展狀況，亟待修訂，這已經形成了市場共識。 

　　方燕指出，在科創板及注冊制推出之際，應充分考慮并適應資本市場關鍵制度的重大變化，對中介機構這一資本市場的主要參與者的職責、權利、義務與責任等作出更加明確的規范，使其更好地服務于科創板施行后的新時代資本市場。

　　方燕建議，在《中華人民共和國證券法》（下稱《證券法》）修改中，應增加對中介機構的系統性規范、對其從業原則、責權利范圍以及責任邊界等予以明確規定，同時加強和完善對投資者的保護制度。該等修改對深化證券市場改革，促進證券市場發展，更好地發揮資本市場服務實體經濟作用，具有十分重要的意義。

　　方燕在調研時發現，目前《證券法》以及證券監督管理機構對中介機構進行監管的法律法規、規范性文件已有一定的立法基礎和監管實踐經驗，但仍然存在監管主體不明確、法律關系不清晰、協調機制不順暢、監管力度不夠和誠信約束不足等問題。

　　“現行《證券法》對證券公司的規定主要集中在設立、準入、維持、風控等方面，對于其作為保薦人、財務顧問等為證券市場提供服務方面規范不多，對于其他證券服務機構的規定也大致如此。總之，現行《證券法》缺少對中介機構的系統性規范，存在立法上的空白。”方燕稱，中介機構在證券市場中的重要作用，源于其能夠減少證券市場各參與主體之間信息不對稱的程度，即發揮其“看門人”的核心功能。

　　“看門人”機制指的是中介機構憑借其專業知識，分別對證券發行人的各項情況及其提供的信息開展調查和審核，發表專業意見，從而以自身信譽為擔保向投資者保證發行證券的品質，使投資者少受虛假、錯誤信息誤導。在注冊制下，企業在科創板發行股票并上市之前，其實質審查主要依靠中介機構，充分的信息披露是注冊制最核心的特征。注冊制進一步加強了中介機構作為證券市場“看門人”的責任。鑒于中介機構在證券市場運行中發揮著最重要的、不可或缺的作用，因此應該在修訂后的《證券法》中，對中介機構進行綜合性、系統性的規定，以應對證券市場發展形勢的快速變化。

　　由“欺詐發行退市第一股”欣泰電氣（300372）引發的一系列訴訟糾紛，將首次公開發行并上市中保薦人、律師事務所、會計師事務所等中介機構的責任及其分配問題推向了風口浪尖。

　　方燕表示，這一案例說明了包括《證券法》在內的我國現有法律法規體系對中介機構從業的責任及邊界的相關規定，存在職責泛化、邊界不清、重復勞動等問題。《證券法》修訂后，應對各中介機構的權利、義務、責任范圍及其邊界予以明確規定。

　　方燕認為，應充分發揮行業協會的專業作用，將各中介機構行業協會納入《證券法》規范范疇。強化各行業協會對于中介機構從事證券服務業務的自律自治、指引與規范作用，對明確中介機構權利、義務、責任范圍及其邊界具有重要作用。各行業協會應加強制定行業標準、行業規范，加強對領域內證券從業人員的系統性培訓；建立各行業協會會員的執業問題解決機制，并在行業協會之間建立合作協調機制，明晰各中介機構的執業權利、義務、責任及其邊界，使中介機構之間的業務對接更有組織與規范，無序變有序。

　　“對于監管機構而言，充分利用行業協會的專業能力，由行業協會互相協調、互相博弈、進行自律管理并配合調查，可以大幅度降低監管的成本與難度以及在監管實務中的爭議性。”方燕稱。

　　下為全國人大代表方燕關于在 《證券法》修改中加強和完善對中介機構監管的議案要點：

　　摘要：在科創板及注冊制推出之際，應充分考慮并適應資本市場關鍵制度的重大變化，對中介機構這一資本市場的主要參與者的職責、權利、義務與責任等作出更加明確的規范，使其更好地服務于科創板施行后的新時代資本市場。

　　修改《證券法》，應增加對中介機構的系統性規范、對其從業原則、責權利范圍以及責任邊界等予以明確規定，同時加強和完善對投資者的保護制度。該等修改對深化證券市場改革，促進證券市場發展，更好地發揮資本市場服務實體經濟作用，具有十分重要的意義。

　　一、案由

　　3月1日，中國證監會、上海證券交易所正式發布了《科創板首次公開發行股票并注冊管理辦法（試行）》及其配套業務規則。從此，資本市場將迎來一個全新的時代。

　　目前，企業在滬深兩個交易所主板、中小板、創業板首次公開發行股票并上市均需通過證監會發審委核準，而科創板采用的是注冊制。在注冊制下，企業在科創板發行股票并上市之前，其實質審查主要依靠保薦人與證券服務機構（以下合稱“中介機構”）核查，充分的信息披露是注冊制最核心的特征。注冊制進一步加強了保薦人、律師事務所、會計師事務所等中介機構作為證券市場“看門人”的責任。

　　因此，在《證券法》修訂過程中，應充分考慮并適應資本市場關鍵制度的重大變化，對中介機構這一資本市場的主要參與者與“看門人”的職能、權利、義務與責任等作出更加明確的規范，使其更好地服務于科創板施行后的資本市場，促進資本市場健康有序發展。

　　二、案據

　　（一）《證券法》缺少對中介機構的系統性規范經調研發現，目前，《公司法》、《證券法》以及證券監督管理機構對中介機構進行監管的法律法規、規范性文件已有相當的立法基礎和監管實踐經驗，但仍然存在監管主體不明確、法律關系不清晰、協調機制不順暢、監管力度不夠和誠信約束不足等問題。

　　中介機構在證券市場中的重要作用，源于其能夠減少證券市場各參與主體之間信息不對稱的程度，即發揮其“看門人”的核心功能。“看門人”機制指的是中介機構憑借其專業知識，分別對證券發行人的各項情況及其提供的信息開展調查和審核，發表專業意見，從而以自身信譽為擔保向投資者保證發行證券的品質，使投資者少受虛假、錯誤信息誤導。

　　現行《證券法》在“第六章 證券公司”中對中介機構之一的證券公司做了規定，但主要集中在證券公司的設立、準入、維持、風控等方面，而對于證券公司作為中介機構履行保薦人或者財務顧問職責，為證券市場提供服務方面規范不多。在“第八章 證券服務機構”中對其他中介機構的規定也大致相同。另外，在《證券法》第七十八條、一百七十三條、二百條、二百二十三條、二百二十五條、二百二十六條中也對中介機構有一些規定，這些規定基本以行政處罰為主，且對行政處罰的規定比較粗疏。總之，《證券法》缺少對中介機構的系統性規范，存在立法上的空白。

　　中介機構在證券市場運行中發揮著最重要的、不可或缺的作用。因此，應該在《證券法》中，對中介機構進行綜合性、系統性的規定，以應對證券市場發展形勢的快速變化。

　　（二）《證券法》缺少對中介機構監管原則的系統性規范

　　《證券法》中規定了保護投資者的合法權益原則、公開、公平、公正原則（“三公原則”）、平等、自愿、有償、誠實信用原則和進一步強化監管與自律相結合的原則。上述原則體現了我國證券制度的價值導向，構建了證券制度的基石，對于保障證券市場的長期穩定健康發展至關重要。

　　在科創板出臺并試行注冊制的背景下，修改《證券法》，強化對中介機構的監管，首先要明確對中介機構的監管原則。

　　明確監管原則有利于包括中介機構在內的各證券市場參與主體明晰各自的權利與義務、責任與邊界，促進各證券市場參與主體的自律與自治，促進新時代資本市場的健康發展。

　　目前，國務院、財政部、司法部、證監會已分別通過相關規定明確了各中介機構在從事證券業務中的執業原則、準則或要求。

　　國務院在《證券公司監督管理條例》中規定了審慎經營，履行對客戶的誠信義務及建立健全風險管理與內部控制制度；司法部、證監會在《律師事務所從事證券法律業務管理辦法》中規定了誠實、守信、獨立、勤勉、盡責的原則，建立健全風險控制制度，恪守職業道德和執業紀律，嚴格履行法定職責；司法部、證監會在《律師事務所證券法律業務執業規則（試行）》中規定了獨立及建立、健全內部業務質量和執業風險控制機制；財政部在《會計師事務所審批和監督暫行辦法》中規定了獨立、客觀、公正執業，恪守職業道德，遵循執業準則、規則。

　　在《證券法》現有原則的基礎上，在修改過程中，應綜合考量、確定中介機構從事證券服務業務需共同遵循的原則、準則與要求等，以凝聚行業共識、統一價值導向、規范從業行為。

　　（三）中介機構從業責任及邊界亟待明確

　　由“欺詐發行退市第一股”欣泰電氣引發的一系列訴訟糾紛，將首次公開發行并上市中保薦人、律師事務所、會計師事務所等中介機構的責任及其分配問題推向了風口浪尖。

　　這一案例說明了包括《證券法》在內的我國現有法律法規體系對中介機構從業的責任及邊界的相關規定，存在職責泛化、邊界不清、重復勞動等問題。

　　證監會在《關于在上海證券交易所設立科創板并試點注冊制的實施意見》中規定，逐步形成市場參與各方依法履職盡責及維護自身合法權益的市場環境。在《科創板首次公開發行股票注冊管理辦法（試行）》（以下簡稱“《注冊管理辦法》”）中規定，保薦人應當誠實守信，勤勉盡責，并對招股說明書及其所出具的相關文件的真實性、準確性、完整性負責；證券服務機構應當嚴格按照依法制定的業務規則和行業自律規范，審慎履行職責，作出專業判斷與認定，并對招股說明書中與其專業職責有關的內容及其所出具的文件的真實性、準確性、完整性負責；證券服務機構及其相關執業人員應當對與本專業相關的業務事項履行特別注意義務，對其他業務事項履行普通注意義務，并承擔相應法律責任。

　　各中介機構應當在各自的職責范圍內獨立發表專業意見并承擔相應的法律責任，即中介機構對于自身肩負的職責應盡特別注意義務，做到充分的盡職調查；對于其他機構已出具專業意見的事項應盡一般注意義務，進行審慎核查。但目前，相關法律規范對于“特別注意義務”、“一般注意義務”、“審慎核查”等用語的定義并不明確，亦未確立相關標準或指引。

　　現行《證券法》在“第九章 證券業協會”中對中介機構行業協會之一的證券業協會做了規定，并未涉及其他證券服務機構的行業協會對其從事證券服務業務所起的規范和協調作用。

　　在科創板及注冊制推出之際，《證券法》對各中介機構的權利、義務、責任范圍及其邊界予以明確規定正當其時。

　　應充分發揮行業協會的專業作用，將各中介機構行業協會納入《證券法》規范范疇。強化各行業協會對于中介機構從事證券服務業務的自律自治、指引與規范作用，對明確中介機構權利、義務、責任范圍及其邊界具有重要作用。各行業協會應加強制定行業標準、行業規范，加強對領域內證券從業人員的系統性培訓；建立各行業協會會員的執業問題解決機制，并在行業協會之間建立合作協調機制，明晰各中介機構的執業權利、義務、責任及其邊界，使中介機構之間的業務對接更有組織與規范，無序變有序。

　　對于監管機構而言，充分利用行業協會的專業能力，由行業協會互相協調、互相博弈、進行自律管理并配合調查，可以大幅度降低監管的成本與難度以及在監管實務中的爭議性。

　　（四）現行中介機構被立案調查或者違法違規后業務受限情形應上升由立法行為予以規范目前我國證券市場的主要投資者是中小投資者，他們的專業知識、風險意識及承受能力等處于較低水平，其合法權益容易受到侵害。因此從保護投資者角度，及時限制被立案調查的中介機構展業，有利于防范風險，強化投資者保護。

　　此外，因為投資者的決策、監管機構的判斷很大程度依賴于中介機構的專業意見，因此限制涉嫌違法違規的中介機構及其從業人員執業，能夠起到獎優限劣的作用，提高執業質量。

　　但是目前中介機構從事主板、中小板、創業板業務時，一經證券監管機構立案調查即業務受限；從事科創板業務時，存在未勤勉盡責等情形，致使發行人信息披露資料存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的，自確認之日起采取3個月至3年不接受相關單位及其責任人員出具的發行證券專項文件的監管措施。

　　該等規定與實踐存在一定問題與缺陷。首先，目前的法律法規以及規范性文件對于各類中介機構業務限制的運用情形、影響范圍、溯及效果等方面的規定差別較大，各中介機構的責任不對等；其次，存在定義不夠明確、信息透明度欠缺、程序性規定不足、對行政行為相對人權利保護不足等缺陷。

　　在《證券法》修改時應將中介機構被立案調查或者違法違規后的業務受限情形上升由立法行為予以明確規范。在限制原則、限制階段、實施程序、所涉當事人的權利義務等方面作出統一、明確的規定，最大程度降低中介機構業務受限對證券市場的負面影響。

　　（五）進一步完善投資者保護制度

　　完善證券市場投資者保護制度是資本市場的一項基礎性、根本性工作。做好這項工作，事關證券市場秩序的規范與公正，事關人民群眾對于證券市場的恒久信心。做好這項工作對于切實維護廣大中小投資者合法權益，深化證券市場改革，促進證券市場發展，更好地發揮資本市場服務實體經濟的作用，具有十分重要的意義。

　　目前，國家設立了證券投資者保護基金，但該基金僅用于對證券公司的債權人予以償付。證券公司也建立了保薦人先行賠付制度，但該制度存在制度設計層級低、賠償條件單一、賠償數額不確定、賠償案件數量少等問題。總之，在出現證券市場違規案件時，廣大投資者很難獲得賠償且賠償金額難以覆蓋損失。

　　因此，在修改證券法時，應加強投資者保護的頂層制度設計，確保中小投資者利益得到有效保護。

　　三、建議

　　建議《證券法》新增如下內容：

　　（一）《證券法》修改應對中介機構從事證券服務業務進行綜合性、系統性的規定，確定中介機構從事證券服務業務需共同遵循的原則、準則與要求。

　　（二）《證券法》修改應 對各中介機構從事證券服務業務時的權利、義務、責任范圍及其邊界進行明確規定在《證券法》修改中應將各中介機構行業協會納入《證券法》規范范疇，強化各行業協會對于中介機構從事證券服務業務的自律自治、指引與規范作用，對中介機構從事證券服務業務時的權利、義務、責任范圍及其邊界進行明確規定。

　　（三）《證券法》修改 應對中介機構被立案調查或者違法違規后業務受限情形作出規定在《證券法》修改時應將中介機構被立案調查或者違法違規后業務受限情形上升由立法行為予以明確規范。在限制原則、限制階段、實施程序、所涉當事人的權利義務等方面作出統一、明確的規定。

　　（四）《證券法》修改應加強投資者保護的頂層制度設計首先應該在《證券法》修改時，規定發行人、中介機構等在開展單項證券業務時購買證券市場強制責任保險，用于在發生證券市場違規案件時對合格投資者造成的損害進行賠償。

　　其次，應規定用證券監管機構對證券市場違規主體的全部或部分罰沒款項設立損害賠償專項資金，用于在發生證券市場違規案件時對合格投資者造成的損害進行賠償。

　　再次，應規定在證券市場違規案件發生時，可以通過損害賠償專項資金購買中介機構的第三方服務，為中小投資者提供援助。

責任編輯：張恒星 SF142