優(yōu)化“上海都市圈”空間形態(tài)： 做“八爪魚”而非“太陽系”

　　陸銘

　　都市圈和城市群的關(guān)系，理論和實(shí)踐上一直存在爭議，它們究竟存在哪些差別？又如何優(yōu)化都市圈的空間形態(tài)？

　　都市圈和城市群的關(guān)系

　　國家發(fā)改委日前發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），開篇就指出，“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺(tái)。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”

　　這兩句話非常清楚地回答了都市圈和城市群之間的差別。然而，什么是都市圈，都市圈覆蓋范圍有多大？它和城市群是什么關(guān)系？在國內(nèi)的理論和實(shí)踐界，關(guān)于這些問題仍然存在爭議。

　　我們認(rèn)為，都市圈和城市群至少存在以下四個(gè)方面的差別。

　　一是范圍差異。以當(dāng)前的技術(shù)，如果在一定范圍之內(nèi)形成日常通勤圈的話，那么大約在50~60公里范圍之內(nèi)，可以用軌道交通滿足1小時(shí)通勤的需要。（注意，這里的1小時(shí)是平均通勤時(shí)間，并不是說1小時(shí)一定能夠從外圍到達(dá)市中心。）當(dāng)然，都市圈建設(shè)本身也是有差異的，只有大到足夠規(guī)模的超大城市，才有可能發(fā)展成為半徑50~60公里的都市圈。一些中等城市如果自身規(guī)模不夠，也不能簡單認(rèn)為，在50~60公里范圍之內(nèi)的其他城市都納入到了通勤圈的范圍。

　　相比之下，城市群的范圍卻沒有明確的定義。相距200公里，甚至更遠(yuǎn)的城市之間如果用高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行連接，都可以存在非常緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

　　二是連接方式差異。在50~60公里范圍之內(nèi)的都市圈建設(shè)，已經(jīng)建成了高速公路系統(tǒng)。未來，在都市圈范圍之內(nèi)，重點(diǎn)建設(shè)的是以地鐵和城市快速軌道交通為主要形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施連接。而城市群內(nèi)部的城市之間的主要聯(lián)系方式，則以高速鐵路和高速公路為主。耐人尋味的是，《指導(dǎo)意見》下發(fā)單位之一是鐵路總公司。

　　三是分工差異。在50~60公里范圍之內(nèi)的都市圈內(nèi)部，不同城市之間的分工將形成顯著的差異。比如說，在上海和周邊的昆山、太倉之間，上海將更多集聚現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高科技，而昆山和太倉等鄰近中小城市則成為制造業(yè)基地，甚至發(fā)展一些都市型的農(nóng)業(yè)和旅游。同時(shí)，未來將有越來越多的居民居住在周邊的中小城市，工作在核心大城市。

　　而在城市群范圍之內(nèi)，城市之間的分工差異就沒那么強(qiáng)烈。比如，在長三角城市群內(nèi)部，上海、杭州、南京這樣的城市盡管也需要相互分工，但都將有各自的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)。

　　第四，集聚度差異。在都市圈內(nèi)部，集聚程度將更加高。核心的大城市，特別是中心城區(qū)，將發(fā)展特別依賴于高密度的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。而周邊其他中小城市所承擔(dān)的制造業(yè)和一些居住功能，以及都市型農(nóng)業(yè)，所需要的人口和產(chǎn)業(yè)密度則要低得多。相對(duì)來說，在城市群內(nèi)部，不同的城市之間集聚度差異就要小得多，更加接近于多中心的模式。

　　都市圈空間形態(tài)有待優(yōu)化

　　既然都市圈的建設(shè)是為了形成核心大城市和周邊中小城市之間緊密連接的通勤圈，那就有必要進(jìn)一步去思考怎樣形成高效的通勤圈內(nèi)部的空間布局。

　　在發(fā)達(dá)國家，圍繞著大城市所形成的都市圈是一種“八爪魚”形態(tài)。之所以產(chǎn)生這種形態(tài)的都市圈，是因?yàn)榇蠖鄶?shù)發(fā)達(dá)國家的城市是基層的一級(jí)公共服務(wù)提供單位和自治單位，它的面積比我國的城市要小得多。在核心大城市擴(kuò)張的過程中，中心城市通過軌道交通和公路形成了與周邊中小城市的緊密連接。然后，在放射狀的和蛛網(wǎng)狀的軌道交通和公路的沿線開發(fā)建設(shè)城市，形成了從中心城市出發(fā)，沿著軌道交通的人口密度梯度下降的格局。這就是本文所稱的“八爪魚”狀的都市圈空間格局。

　　中國城市的定義和發(fā)達(dá)國家有非常大的差異。中國配置資源力量強(qiáng)大的是所謂的“地級(jí)市”，包括了若干縣級(jí)市和小城鎮(zhèn)，嚴(yán)格說來，在國際標(biāo)準(zhǔn)下它已經(jīng)不是“一個(gè)城市”，而是若干大中小城市的集合體。一些地級(jí)市在統(tǒng)計(jì)上的人口總量動(dòng)輒幾百萬人，甚至上千萬人，其實(shí)是分布在若干個(gè)城市里，面積也可能覆蓋幾千平方公里，甚至上萬平方公里。在上海和北京這樣的直轄市，雖然人口超過2000萬，但它們遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是“一個(gè)城市”的概念，而是一個(gè)大約千萬級(jí)的中心城市與郊區(qū)若干小城市的集合體。

　　從空間形態(tài)上來看，中國的地級(jí)市更加像“太陽系”，也就是說，中心的城市周邊圍繞著若干縣級(jí)市和小城鎮(zhèn)，相互之間雖然有公路等基礎(chǔ)設(shè)施連接，有些甚至有軌道交通連接，但是之間的聯(lián)系緊密度并不高，相互之間仍然有大量的農(nóng)田或者綠化帶。直到今天，在上海的郊區(qū)，一些年紀(jì)稍大的本地市民去市中心，仍然說“去上海”。

　　都市圈建設(shè)亟須破除行政邊界阻礙

　　在“太陽系”式的城市空間形態(tài)之下，一些較大的城市需要構(gòu)建都市圈的時(shí)候，都遇到了跨越行政管轄邊界的問題。這種行政邊界對(duì)于建設(shè)都市圈的目標(biāo)來說，形成了資源配置的制度屏障。具體來說它會(huì)產(chǎn)生以下幾個(gè)方面的負(fù)面影響。

　　第一，當(dāng)前的行政管理體制下，城市的土地和人口規(guī)劃，以及公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等，都以城市行政管轄邊界為范圍，影響了跨界的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品和服務(wù)的提供以及生產(chǎn)要素的流通。

　　第二，如果未來在上海都市圈范圍之內(nèi)構(gòu)建高效的軌道交通網(wǎng)絡(luò)的話，那么將可能出現(xiàn)這樣一種局面，那就是軌道交通從中心城區(qū)出發(fā)先開進(jìn)了綠帶或農(nóng)田，然后，再進(jìn)入周邊的中小城市。軌道交通沿線的土地利用效率將非常低，造成土地資源的浪費(fèi)。

　　第三，核心大城市中心城區(qū)和周邊中小城市之間的綠帶和農(nóng)田將可能形成都市圈內(nèi)部一體化的隔離帶，同時(shí)在核心大城市管轄范圍之內(nèi)的郊區(qū)地帶形成發(fā)展的洼地。例如，在上海的青浦區(qū)，多年以來就被作為郊區(qū)保留了大量綠帶和農(nóng)田，其發(fā)展不如鄰近的昆山。

　　如果明白了上述問題，那么解決問題的方案也就找到了，那就是進(jìn)一步將大城市（特別是特大超大城市），按照實(shí)際需要規(guī)劃人口和土地，構(gòu)建由中心城市連接周邊中小城市的緊密連接的通勤圈。在空間形態(tài)上，應(yīng)從“太陽系”式的空間布局變?yōu)榫o密連接的“八爪魚”。

　　（作者系上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究中心主任）

責(zé)任編輯：張國帥