中國如何打贏 霧霾治理戰

　　林伯強

　　[中國將這些霧霾重災區劃分了京津唐、長三角、珠三角、汾渭平原等區域，并針對各個區域霧霾問題的差異來推行行之有效的政策。差異化的治理政策能夠更加有效地治理霧霾。但是，倘若區域聯防聯控能夠做到平衡區域各方的利益、共享各方間的信息和明確區域內部責任主體，將能更好地發揮治理作用。]

　　《2017年中國生態環境狀況公報》的數據顯示，2017年，全國338個地級及以上城市中，有99個城市環境空氣質量達標，即該99個城市所參與評價的六項污染物（SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3）濃度均達標。

　　環境空氣質量所關注的六項污染物中，目前最引人關注的就是PM2.5，因為這是政府面臨的重要民生問題，這一污染物被視為霧霾天氣的重要參考指標。造成霧霾天氣的原因很多。首先，中國的霧霾受到天氣因素影響很大。從季節上看，霧霾多集中在冬季，主要因為冬季氣溫低，尤其是北方地區依賴燒煤供暖，而且冬季的大氣環流相對穩定，有助于霧霾天氣的維持，導致霧霾形成以后難以散去。其次，霧霾的形成有更為深層次的原因，在實現工業化和城鎮化過程中，粗放且布局不合理的工業結構和以煤為主的能源消費結構帶來了高污染、高排放、高能耗等諸多問題。隨著人民生活水平的提升，機動車數量越來越多，汽車尾氣的大量排放也增加空氣中顆粒物的濃度，繼而反映在嚴峻的空氣污染上。

　　霧霾標準哪家強

　　人們之所以談霧霾色變，主要是因為霧霾對人類健康有很大影響。據世界衛生組織（WHO）統計，2016年全世界有420萬人死亡是由于長期暴露于PM2.5甚至是更小的細微顆粒物下所導致的。早前有相關研究表明，PM2.5類顆粒物與心血管疾病、呼吸道疾病以及癌癥（肺癌）的關系密切，也就是說倘若空氣中的PM2.5日均濃度升高，那么心血管呼吸道疾病死亡率、肺癌死亡率的可能性也會隨之增加。

　　中國政府也意識到霧霾帶來的危害，并致力于治理霧霾。從現有數據看，2012年和2013年是霧霾天氣最為嚴重的兩年，但從2013年到2017年，中國的霧霾濃度明顯減少，這得益于政府嚴厲的環保政策。重要環保政策主要從排放標準、減排目標、監測和考核體系、環境稅費、區域聯防聯控、機動車、煤電機組、工業行業等方面入手治理大氣污染，對于治理霧霾卓有成效。

　　在排放標準方面，目前中國的PM2.5標準與WHO過渡期目標-1一致，但這是世界衛生組織（WHO）很寬松的標準，即PM2.5的年均濃度限制為35μg/m3，PM2.5的日均濃度限值為75μg/m3。相比之下，歐盟國家的PM2.5標準則參照較為寬松的WHO過渡期目標-2，而美國、日本的PM2.5標準則與較為嚴格的WHO過渡期目標-3基本一致。澳大利亞的PM2.5標準則是與最為嚴格的WHO準則值基本一致，甚至還設置了更低的年均標準值。PM2.5標準越嚴的國家，空氣質量越好。目前，中國的排放標準比較寬松，霧霾相對其他國家嚴重，政府需要逐步提升標準的設定。當然，相較于標準設定，實際執行效果顯得更為重要，因此需要根據標準嚴格監測和執法，以真正提升達標率。

　　中國如何打贏霧霾治理戰

　　在減排目標上，《大氣污染防治行動計劃》（即“大氣十條”）對2017年設定了目標。根據環保部公布的2017年全國地級及以上城市空氣質量狀況，可以發現全國空氣質量改善了，重污染天氣也顯著減少。特別是京津冀、長三角、珠三角等區域的顆粒物濃度下降幅度遠遠超出“大氣十條”所指定的具體目標。此后中國進入了環境治理新階段，2018年新頒布的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃2018~2020》是環境治理的一個重要標志，該計劃提出了比較嚴格的二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等2020年目標。

　　在環境稅費上，中國于2018年1月1日開始執行環境保護稅，通過對排放污染的企業征收環境保護稅，以減少污染排放以實現改善環境質量。而且，環境保護稅也可以激勵地方政府嚴格執行環境規制，并獲得收益。但是，現行環境保護稅征收標準較低，還帶有發展中國家特色，不能如實反映環境治理成本，環境治理效果相對比較弱。因此，環境保護稅的稅率還應該實現動態提高，以促進企業減少排污。

　　區域聯防聯控是霧霾污染治理的重要方面。因為霧霾污染通常影響一片區域，需要通過區域聯防聯控政策進行治理。從地區上看，中國的霧霾天氣主要集中包括京津冀、山西、陜西、河南等，以及華北黃淮地區。因此，中國將這些霧霾重災區劃分了京津唐、長三角、珠三角、汾渭平原等區域，并針對各個區域霧霾問題的差異來推行行之有效的政策。差異化的治理政策能夠更加有效地治理霧霾。但是，倘若區域聯防聯控能夠做到平衡區域各方的利益、共享各方間的信息和明確區域內部責任主體，將能更好地發揮治理作用。

　　在機動車方面，在許多地方，都采用“車輛出行限制”政策來控制，車輛單雙日限號，常態化尾號限行，當然這個做法治標不治本。通過引導行業技術進步，以工藝替代和技術改造等方式以實現減少尾氣污染排放，可能會更加有效。還有，鼓勵民眾使用公共交通工具出行；大力發展清潔能源為汽車動力的交通工具，如天然氣公交車、新能源汽車；加強汽車尾氣的處理，以及通過道路噴水來抑制車輛帶起的灰塵產生。

　　冬季供暖需要短期治理措施。在冬季適當要求工業企業停工可以避免霧霾天氣加重。但是，政府應該主要關注那些重污染企業，盡可能利用市場化方式，避免“一刀切”帶來的經濟損失。政府通過“煤改氣”、“煤改電”來改變北方傳統的煤炭供暖方式，并加大對燃煤鍋爐和爐窯整治力度，取得了比較大的成績。當然，政府需要進一步著力于節能減排和清潔生產，推動綠色、環保、清潔產業發展，才能從源頭上減少污染物排放。

　　（作者系廈門大學能源政策研究院院長）

責任編輯：張國帥