地方政府債務(wù)專(zhuān)題研究——附31個(gè)省市和382個(gè)地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)

　　作者丨任濤

　　來(lái)源丨博瞻智庫(kù)（ID：Bzzk-research）

　　經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，地方政府承擔(dān)的責(zé)任顯然更大，地方政府債務(wù)在期間扮演的角色則愈發(fā)重要。

　　一、關(guān)于地方政府債務(wù)的歷史回溯、重要政策信息匯總與最新政策動(dòng)態(tài)

　　（一）發(fā)展歷史回溯

　　凡事有果必有因，談及我國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題，同樣要追溯很久。

　　1、20世紀(jì)90年代，我國(guó)中央財(cái)政吃緊的情況比較嚴(yán)重，在全國(guó)預(yù)算收入中的占比非常低（不足1/4），正是在這種情況下，1994年國(guó)家層面提出分稅制改革（如在省及省以下稅務(wù)局分別設(shè)立國(guó)稅局和地稅局）等，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)上移、事權(quán)不變的目標(biāo)，而地方政府也正是自此之后開(kāi)始面臨越來(lái)越嚴(yán)重的財(cái)政問(wèn)題，也是在這一年，《預(yù)算法》頒布實(shí)施，即不允許地方政府列赤字，舉債融資。

　　2、20世紀(jì)90年代特別是1997-1998年亞洲金融危機(jī)之后，地方政府承擔(dān)著越來(lái)越大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力，但由于其融資渠道十分有限（不能向銀行借貸或發(fā)行債券等）、又受限于“不允許列赤字”的政策約束，使得地方政府陷入較大的財(cái)政困境。這種背景下，商業(yè)銀行（特別是各大商業(yè)銀行）建議地方政府成立融資平臺(tái)公司，來(lái)承接商業(yè)銀行的信貸。而地方政府也順勢(shì)通過(guò)土地資產(chǎn)劃撥等方式紛紛成立融資平臺(tái)公司，此后，融資平臺(tái)公司在地方政府債務(wù)融資中扮演著越來(lái)越重要的角色。

　　3、2008年金融危機(jī)之后，地方政府融資平臺(tái)的地位得到進(jìn)一步突出。特別是人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的92號(hào)文（《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)地方政府通過(guò)增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府融資平臺(tái)等多種方式，支持有條件的地方政府組建融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具。而同年10月，財(cái)政部也發(fā)布631號(hào)文，明確地方政府配套資金可利用政府融資平臺(tái)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌措。

　　4、在上述思潮下，地方融資平臺(tái)公司數(shù)量快速增長(zhǎng)，目前已超過(guò)1萬(wàn)家。2009年以來(lái)地方融資平臺(tái)公司開(kāi)始大規(guī)模舉債，融資方式也不再局限于銀行貸款，還包括充分利用企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)⒍唐谌谫Y券、中期票據(jù)、專(zhuān)項(xiàng)債、政策性銀行貸款、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、銀行信貸、非標(biāo)、互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P等等，使得地方政府債務(wù)規(guī)模越來(lái)越高，問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重。

　　5、鑒于此，監(jiān)管部門(mén)從2010年開(kāi)始對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行管控，包括國(guó)發(fā)19號(hào)文（《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》）、銀監(jiān)10號(hào)文（《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》）等等。與此同時(shí)，地方政府債券發(fā)行機(jī)制也在不斷調(diào)整，從代發(fā)代還到自發(fā)代還，再到目前的自發(fā)自還。

　　6、2014年中央政府啟動(dòng)對(duì)地方政府的債務(wù)甄別工作，同年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布43號(hào)文（《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》），明確將政企債務(wù)進(jìn)行分離切割，并開(kāi)始在全國(guó)范圍整治地方政府債務(wù)問(wèn)題。

　　7、2015年新預(yù)算法明確地方政府通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方債是唯一合法的政府融資渠道。但是，在這種背景下，地方政府又開(kāi)始利用PPP或基金等方式，變相舉債。各種除地方政府債之外的隱性舉措方式如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)（如出具承諾函、融資租賃、簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議等等），地方政府違規(guī)舉債行為再次進(jìn)入高潮。

　　8、2014-2015年期間，發(fā)改委和財(cái)政部相繼推出專(zhuān)項(xiàng)債券，2015年開(kāi)始我國(guó)也正式啟動(dòng)地方政府債券置換工作。截止目前，專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模已達(dá)到近10萬(wàn)億元，置換債券規(guī)模也已經(jīng)超過(guò)14萬(wàn)億元。

　　9、2017年，供給側(cè)改革背景下，非標(biāo)融資面臨非常嚴(yán)厲的監(jiān)管，PPP和地方建設(shè)基金等開(kāi)始面臨全面清查，而也正是這種背景下，使得我國(guó)基建投資增速開(kāi)始大幅下降，從之前的15%以下降至5%以下，過(guò)于嚴(yán)厲的監(jiān)管政策使得地方政府債務(wù)面臨無(wú)法續(xù)接的問(wèn)題，政策開(kāi)始考慮對(duì)之前的一些政策進(jìn)行調(diào)整。

　　10、在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，基建支撐的功能再次凸顯，而受制于之前金融去杠桿的影響，一些地方政府融資平臺(tái)面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，在這種風(fēng)險(xiǎn)下，國(guó)務(wù)院和銀保監(jiān)會(huì)相繼發(fā)布101號(hào)文和76號(hào)文，明確提出金融機(jī)構(gòu)要滿足融資平臺(tái)的合理融資需求，歷史進(jìn)入一個(gè)新的循環(huán)。

　　（二）重要政策信息匯總

　　對(duì)于中國(guó)而言，和地方政府債務(wù)有關(guān)的政策幾乎從未間斷，總是在市場(chǎng)中一直縈繞不絕。由于相關(guān)的政策文件較多，這里只將一些比較重要的政策信息進(jìn)行匯總。

　　（三）最新政策動(dòng)態(tài)：融資平臺(tái)重獲生命、國(guó)開(kāi)行介入地方政府債務(wù)化解工作

　　關(guān)于地方政府債務(wù)的最新政策動(dòng)態(tài)大致有三個(gè)，我們匯總?cè)缦拢?/p>

　　1、2018年的國(guó)務(wù)院101號(hào)和銀保監(jiān)會(huì)76號(hào)號(hào)，明確要求金融機(jī)構(gòu)滿足融資平臺(tái)公司的合理融資需求，不得盲目抽貸、斷貸、停貸，對(duì)必要的在建項(xiàng)目要避免資金斷供、工程爛尾。

　　2、2019年政府工作報(bào)告中明確提出，今年擬安排地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券2.15萬(wàn)億元，比去年增加8000億元，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，也為更好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。合理擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券使用范圍。繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)量的地方政府置換債券，減輕地方利息負(fù)擔(dān)。鼓勵(lì)采取市場(chǎng)化方式，妥善解決融資平臺(tái)到期債務(wù)問(wèn)題，不能搞“半拉子”工程。

　　3、2019年以來(lái)江蘇鎮(zhèn)江和湖南湘潭等地引入國(guó)開(kāi)行，通過(guò)將期限較短的債務(wù)置換成長(zhǎng)期貸款來(lái)化解地方政府債務(wù)。

　　4、2019年兩會(huì)財(cái)政部記者會(huì)，財(cái)政部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)和新設(shè)融資平臺(tái)公司、堅(jiān)持中央不救助原則。

　　第一，對(duì)各地財(cái)政包括融資平臺(tái)公司進(jìn)行監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)情況立即進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

　　第二，嚴(yán)禁違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資、政府和社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等名義變相舉債。

　　第三，對(duì)沒(méi)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流作為還款來(lái)源或沒(méi)有合法合規(guī)抵質(zhì)押物的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不得提供融資。

　　第四，堅(jiān)持中央不救助原則，堅(jiān)持誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)、做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)家抱”，繼續(xù)整治違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的不規(guī)范行為。

　　第五，嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺(tái)公司，分類(lèi)推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，堅(jiān)決制止地方政府將公益性事業(yè)單位變成融資平臺(tái)。

　　可以看出，經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，地方政府扮演的角色更為重要，政府融資平臺(tái)的合理融資需求需要金融機(jī)構(gòu)給予支持，但打破剛性兌付的理念沒(méi)有變，金融機(jī)構(gòu)關(guān)注第一性的原則需要繼續(xù)堅(jiān)持，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的思路也仍在持續(xù)推進(jìn)。

　　二、地方政府債務(wù)的主要類(lèi)別劃分

　　解決地方政府債務(wù)的前提是要有比較清晰的歸類(lèi)，我們嘗試從以下幾個(gè)維度來(lái)進(jìn)行歸類(lèi)：

　　（一）根據(jù)表現(xiàn)形式，分為地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)

　　我們嘗試用通俗的方法來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行歸類(lèi)，即所謂顯性債務(wù)是直接地方政府具有直接償還責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任，其余均為隱性債務(wù)。事實(shí)上，在對(duì)債務(wù)的分類(lèi)上，世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Palacova Rrixi曾在1998年、1999年、2000年和2002年發(fā)表過(guò)一系列關(guān)于“或有負(fù)債”的文章，并提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，將地方政府債務(wù)分為直接顯性類(lèi)、直接隱性類(lèi)、或有顯性類(lèi)以及或有隱性類(lèi)等四大類(lèi)別，而這四種分類(lèi)方式也已經(jīng)體現(xiàn)在我國(guó)的各類(lèi)政策文件中。

　　實(shí)踐中，隱性債務(wù)途徑較為多樣，包括地方政府通過(guò)融資平臺(tái)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP、各類(lèi)發(fā)展基金和引導(dǎo)基金、特色小鎮(zhèn)、融資租賃、金交所等等，而資金來(lái)源也包括金融機(jī)構(gòu)表內(nèi)貸款、表外貸款、保理、票據(jù)、保函、金交所、資管計(jì)劃等等，且多涉及明股實(shí)債、抽屜協(xié)議、承諾回購(gòu)等違規(guī)方式。

　　我國(guó)在2017年7月的中央政治局會(huì)議中第一次提及“地方政府隱性債務(wù)”，在隨后的政策文件中，所控制的地方政府債務(wù)也多指隱性債務(wù)。2018年4月18日，審計(jì)署發(fā)布了《2017年第四季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告》，稱(chēng)我國(guó)5個(gè)省的6個(gè)市縣通過(guò)違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類(lèi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。這是國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)第一次公布政府隱性債務(wù)的具體數(shù)字，但也只是揭露了規(guī)模巨大的政府隱性債務(wù)的冰山一角。

　　隱性債務(wù)主要集中于市縣級(jí)，主要是因?yàn)檫@些地方政府無(wú)法通過(guò)發(fā)行地方債來(lái)進(jìn)行融資，因此只能通過(guò)城投債和隱性債務(wù)的方式來(lái)籌集資金。《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》也印證了我們這一結(jié)論。

　　（二）根據(jù)償債資金來(lái)源，顯性債務(wù)可進(jìn)一步分為一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券

　　根據(jù)2014年43號(hào)文（即《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》）的規(guī)定，地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)兩類(lèi)，其中一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)規(guī)模均納入限額管理和全口徑預(yù)算管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。所謂地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，具體是指地方政府基于特定的項(xiàng)目發(fā)行、并以該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息來(lái)源的債券。

　　一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券的區(qū)別在于地方政府一般債券主要以一般公共預(yù)算收入作為還本付息來(lái)源，而地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券則主要以特定項(xiàng)目的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息來(lái)源。與其相對(duì)應(yīng)，一般債務(wù)收支需納入一般公共預(yù)算管理，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收支則需納入政府性基金預(yù)算管理。

　　現(xiàn)階段一般債券規(guī)模達(dá)到近11萬(wàn)億元，期限有1年、3年、5年、7年、10年、15年和20年。而專(zhuān)項(xiàng)債券期限有1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年和20年，其規(guī)模也達(dá)到近10萬(wàn)億元。目前專(zhuān)項(xiàng)債券主要有三類(lèi)，分別為普通專(zhuān)項(xiàng)債券、始于2014年的財(cái)政部專(zhuān)項(xiàng)債券和始于2015年的發(fā)改委專(zhuān)項(xiàng)債券。其中，

　　財(cái)政部地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券目前已有土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券、軌道交通專(zhuān)項(xiàng)債券、棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券、教育項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券、公辦高等學(xué)校專(zhuān)項(xiàng)債券、水資源配置工程專(zhuān)項(xiàng)債券、鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債券等8大類(lèi)，合計(jì)共669只債券，規(guī)模也已經(jīng)達(dá)到1.7萬(wàn)億元左右。

　　而發(fā)改委專(zhuān)項(xiàng)債券目前共有養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)債券、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)債券、城市停車(chē)場(chǎng)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債券、城市地下綜合管廊建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債券、配電網(wǎng)建設(shè)改造專(zhuān)項(xiàng)債券以及雙創(chuàng)孵化專(zhuān)項(xiàng)債券，合計(jì)共281只債券，規(guī)模達(dá)到3001億元。

　　（三）根據(jù)募集資金用途，顯性債務(wù)進(jìn)一步分為新增債券和置換債券

　　如果按照募集資金用途來(lái)劃分，還可以將地方政府顯性債務(wù)劃劃分為新增債券和置換債券，其中新增債券主要用于新的項(xiàng)目投資，置換債券則主要用于置換存量債務(wù)，且置換專(zhuān)項(xiàng)債券還可進(jìn)一步劃分為定向置換和非定向置換，即所謂的再融資專(zhuān)項(xiàng)債（通俗來(lái)講即為借新還舊）。

　　2015年我國(guó)正式啟動(dòng)地方債置換工作，當(dāng)年便發(fā)行置換債券規(guī)模3.2萬(wàn)億元，經(jīng)過(guò)近4年的發(fā)展，目前置換債券規(guī)模也已突破14萬(wàn)億元。特別是2015年5月12日，財(cái)政部、央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布文件（《關(guān)于2015年采用定向承銷(xiāo)方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》，明確2015年地方政府在財(cái)政部下達(dá)的存量置換債券限額內(nèi)采用定向承銷(xiāo)方式發(fā)行一定額度地方債，5月18日江蘇省率先發(fā)行522億元地方債（308億元為置換債券），正式拉開(kāi)地方政府置換債券的序幕。

　　三、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券問(wèn)題剖析：發(fā)行規(guī)模大幅攀升

　　專(zhuān)項(xiàng)債券不僅起到置換存量債務(wù)的功能，在某種程度上和貨幣政策中的定向降準(zhǔn)起到類(lèi)似的功能。

　　（一）相關(guān)政策文件匯總

　　2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)43號(hào)文，提出地方政府舉債采取政府債券方式，沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展由地方政府發(fā)行一般債券融資，有一定收益的由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資。截止目前已有8部政策文件對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行了規(guī)范，相繼推出了8類(lèi)項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券。

　　（二）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的主要?jiǎng)恿筒蛔?/strong>

　　1、主要?jiǎng)恿Γ菏沟胤秸畟鶆?wù)顯性化和市場(chǎng)化、規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制

　　我們認(rèn)為主要有以下幾個(gè)動(dòng)力和原因：

　　第一，比較官方的表述是有利于緩解地方財(cái)政緊張情況，通過(guò)府專(zhuān)項(xiàng)債券來(lái)增強(qiáng)地方政府的投融資能力，提升地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力。特別是通過(guò)項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券，能夠使地方政府在舉債的同時(shí)達(dá)到專(zhuān)款專(zhuān)用的目的，有利于規(guī)范地方政府融資機(jī)制，更易監(jiān)測(cè)地方政府的債務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)水平。

　　第二，為了使地方政府債務(wù)顯性化和市場(chǎng)化，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。現(xiàn)在比較明確的是，政策層面比較鼓勵(lì)地方政府債券這一顯性融資方式，而對(duì)于隱性債務(wù)則給予嚴(yán)厲管控，同時(shí)對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的政策約束也體現(xiàn)出明顯的周期性特征。

　　第三，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券不僅屬于顯性債務(wù)，還屬于利率債，投資者的利息收入可以免征所得稅和增值稅，且其發(fā)行成本通常也較地方政府的傳統(tǒng)融資方式更低，再加上政策性利差空間的存在，使得地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的投資價(jià)值大幅提升、發(fā)行難度也明顯下降。

　　第四，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券雖然是專(zhuān)項(xiàng)用途且融資項(xiàng)目自求平衡，但實(shí)際上還是由政府兜底的功能在，特別是對(duì)于項(xiàng)目收益?zhèn)裕谄鹗茧A段不盈利的情況下，一般情況下地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券只是解決其中一定比例的資金來(lái)源（例如我國(guó)的第二單軌道交通專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行了18億元只是武漢地鐵集團(tuán)60%的資金來(lái)源）。

　　2、主要不足：市場(chǎng)化程度還不夠

　　第一，專(zhuān)項(xiàng)債券由于可以和特定的項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)，便會(huì)有對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流等信息，因此在定價(jià)上便會(huì)公允一些。盡管政策層面已經(jīng)在逐步引導(dǎo)，但是現(xiàn)在我國(guó)依然存在專(zhuān)項(xiàng)債和一般債有所混淆、專(zhuān)項(xiàng)債的具體項(xiàng)目混同等問(wèn)題。

　　第二，投資者不夠豐富，流動(dòng)性有所欠缺，也即二級(jí)市場(chǎng)尚未真正發(fā)展起來(lái)，也沒(méi)有能夠充分發(fā)揮信用評(píng)級(jí)、信息披露、市場(chǎng)化定價(jià)等市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)約束作用，使得現(xiàn)階段的地方債專(zhuān)項(xiàng)投資更多依賴(lài)所謂政策性價(jià)差的支撐。

　　同時(shí)，除以上兩個(gè)不足外，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券還存在定位不清（如專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行統(tǒng)一以省級(jí)政府作為主體、無(wú)法區(qū)分省本級(jí)和其它市縣級(jí)的主體信用情況）等不足。考慮到目前投資主體以商業(yè)銀行為主，意味著相當(dāng)于是變相通過(guò)銀行授信方式對(duì)地方政府提供了融資，后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)如果被釋放，將進(jìn)一步向商業(yè)銀行進(jìn)行轉(zhuǎn)移，使商業(yè)銀行背負(fù)一定的壓力。

　　但是無(wú)論地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券目前存在哪些不足，我們?nèi)匀粦?yīng)該看到地方政府后續(xù)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券的方式進(jìn)行融資是趨勢(shì)，畢竟對(duì)于政府而言，這是最為透明的顯性融資方式。盡管2015年剛剛產(chǎn)生，但后續(xù)的每年發(fā)行額度幾乎均是跨越式增長(zhǎng)，2015-2019年四年的發(fā)行額度分別為0.10萬(wàn)億元、0.40萬(wàn)億元、0.80萬(wàn)億元、1.35萬(wàn)億元和2.15萬(wàn)億元，足以說(shuō)明高層對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的重視。特別是在經(jīng)濟(jì)下行不斷加大、外圍環(huán)境異常復(fù)雜的情況下，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券備受期待。

　　四、地方政府融資平臺(tái)：現(xiàn)階段滿足合理融資需求

　　目前我國(guó)共有11567家地方政府融資平臺(tái)公司，地方融資平臺(tái)在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)一直承擔(dān)替地方政府融資的職責(zé)，不僅可以發(fā)行債券，還可以從銀行獲得貸款、從金融機(jī)構(gòu)獲得非標(biāo)融資等等，而且地方政府融資平臺(tái)的主體也遍布省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)甚至以下。

　　（一）就其中的11002家進(jìn)行歸類(lèi)匯總發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)僅有2264家屬于省級(jí)信用（包括省會(huì)、單列市級(jí)別），占比不到1/5。而有6175家為地市級(jí)信用，占比約為56%左右，另有超過(guò)20%為縣級(jí)信用。

　　（二）浙江省以1490家地方融資平臺(tái)高居首位，排在第二位的四川省僅有780家，排在第三位和第四位的江蘇省和廣東省分別有750家和710家。

　　（三）應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)階段超過(guò)1萬(wàn)多家的地方政府融資平臺(tái)有點(diǎn)像之前的信托行業(yè)情形，必然會(huì)面臨比較嚴(yán)厲的整頓，比如參照信托公司和地方金融資產(chǎn)管理公司等，通過(guò)兼并重組等方式減少各省市融資平臺(tái)數(shù)量等等。

　　（四）由于融資平臺(tái)在某種程度上也屬于國(guó)有企業(yè)，推動(dòng)融資平臺(tái)通過(guò)第三方擔(dān)保抵押、“債貸組合”、成立融資擔(dān)保基金等方式進(jìn)行債務(wù)融資增信以及通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本、為融資平臺(tái)提供資金也是推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的主要方式。

　　五、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題說(shuō)明

　　（一）31省市地區(qū)未來(lái)三年需兌付債券金額：部分地方償債壓力較大

　　我們統(tǒng)計(jì)了2019-2021年期間，31個(gè)省市需要兌付的政府債券和城投債券金額（不包括其它隱性債務(wù)），并計(jì)算出與其財(cái)政收入的比率。全國(guó)平均水平來(lái)看，2019年需償還債券金額占公共財(cái)政收入比、2019-2021年需償還債券金額占公共財(cái)政收入比以及公共財(cái)政收入占GDP的比例分別為28.69%、101.06%和12.13%。其中，2019年、2020年、2021年全國(guó)31個(gè)省市需償還債券（含地方政府債和城投債）的金額分別為3.18萬(wàn)億、3.45萬(wàn)億和4.57萬(wàn)億。考慮到這里并沒(méi)有將隱性債務(wù)納入，因此實(shí)際壓力可能會(huì)要大很多。

　　1、2019年需償還債券金額占公共財(cái)政收入的比例在40%以上的省市地區(qū)分別為湖南（62.58%）、江蘇（59.12%）、陜西（58.45%）、云南（54.97%）、青海（52.13%）、重慶（51.55%）、貴州（46.27%）、廣西（44.39%）、天津（43.28%）、四川（40.21%）等十個(gè)。

　　2、未來(lái)三年債券償還金額占其最新公共財(cái)政收入的比例較高的地區(qū)分別為貴州（249.13%）、湖南（202.39%）、云南（197%）、青海（187.47%）、重慶（185.10%）、江蘇（177.81%）、陜西（160.19%）、廣西（159.52%）、天津（153.27%）、四川（146.19%）、甘肅（134.41%）、內(nèi)蒙古（132.42%）、湖北（128.56%）等。

　　3、公共財(cái)政收入占其GDP的比例低于10%的省市主要有江蘇、湖南、陜西、湖北、河南、河北、福建、廣西和青海。

　　4、目前我國(guó)顯性債務(wù)規(guī)模接近27萬(wàn)億元，即便按照1：1，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模也有近30萬(wàn)億元，因此整體上看地方政府債務(wù)規(guī)模超過(guò)50萬(wàn)億應(yīng)該問(wèn)題不大，但考慮到90萬(wàn)億的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值目前僅有11萬(wàn)億的公共財(cái)政收入，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率可想而知。

　　（二）382個(gè)地區(qū)的目前存量債券余額與財(cái)政收入：大多只能通過(guò)借新還舊或置換的形式來(lái)償債

　　雖然很多地區(qū)的財(cái)政收入能夠覆蓋掉未來(lái)三年的債券資金支出，但如果從存量債券余額占其財(cái)政收入的比例來(lái)看，則壓力體現(xiàn)得非常明顯。由于僅省、省會(huì)、計(jì)劃單列市具備發(fā)行地方政府債的資格，因此其余地區(qū)的融資多數(shù)僅能通過(guò)城投平臺(tái)發(fā)債，也導(dǎo)致現(xiàn)階段很多地區(qū)的債券余額占財(cái)政收入的比例較高，多數(shù)只能通過(guò)借新還舊或置換的形式來(lái)償債。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，保持融資成本在低位對(duì)于解決地方政府債務(wù)問(wèn)題是非常有必要的。

　　截止目前，共有117個(gè)省市地區(qū)的存量債券余額超過(guò)其財(cái)政收入，14個(gè)地區(qū)的存量債券余額超過(guò)其財(cái)政收入的10倍以上。 

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責(zé)任編輯：張恒星 SF142