來源：中國金融雜志

■郭新明「全國人大代表? 中國人民銀行南京分行行長」

黨中央國務院高度重視防范化解金融風險、推動金融平穩健康高質量發展。經過努力，防范化解金融風險攻堅戰取得重大成就，金融發展進入新階段。但是，金融業面臨的新任務仍然十分繁重。“十四五”規劃將“防范化解重大風險體制機制不斷健全”納入主要目標，提出“健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系”要求。《法治中國建設規劃（2020-2025年）》把“防范化解金融風險等急需的法律法規”作為重點立法內容。全國人大啟動納入五年立法規劃的《企業破產法》修訂項目，是落實“十四五”規劃、開啟立法現代化新征程的必要舉措。建議根據“十四五”規劃“堅持系統觀念”原則，加強全局性謀劃、整體性推進，修訂《企業破產法》增設“金融機構破產”專章，統領金融單行法律法規有關破產規定，健全金融機構破產法律制度，構建系統完整、和諧統一的現代化破產法律體系。

修訂《企業破產法》理由如下。

第一，健全金融機構破產法律制度，是金融業推進現代化取得新發展的必然要求。從國內外經濟社會的發展看，金融業有著舉足輕重的地位和作用，同時也是容易發生危機、對經濟社會可能造成重大沖擊的行業。立足新發展階段，在服務經濟社會發展的大局中，金融業面臨著如何貫徹新發展理念，讓市場起決定性作用和更好的發揮政府作用，在創新與規范、改革與穩定、市場與監管、效益與安全之間保持動態平衡等重大課題。這既需要深入總結國內外金融發展的歷史經驗教訓，又需要不斷探索把握金融發展的規律，建立健全與國家現代化發展進程相適應的金融有序競爭機制，在優勝劣汰中不斷提質發展。國內外尤其是發達國家對金融機構風險處置有一條較為成功的經驗，就是根據金融機構的規模及其系統重要程度，采取差別化監管措施。例如，處置方式的差別化，對系統重要性機構采取的主要是建設總損失吸收能力、壓力測試、強化監管、做足預案等措施，必要時動用公共資金。對中小機構則采取破產清算等市場化退出方式。過去二十年，美國倒閉的近600家銀行中，中小機構數量占比超過98%、資產占比不足40%。又如，對涉眾型客戶保障的差別化，國家對中小金融投資消費權益實行特別保護制度，以銀行業為例，我國的存款保險覆蓋了存款50萬以下的儲戶占全部儲戶的99%以上，但在這些實行特別保護的金融業務領域，如果缺乏市場自律和監管的有效激勵約束，往往因為價格的過度競爭，導致市場對金融資產在金融機構以至于經濟主體之間的低效配置。國內一些地區和行業存在一定比例和數量的高風險金融機構，涉及金融機構債權的各類市場風險事件有所增長的苗頭較為明顯。2016 年以來，國內僅P2P網貸累計停業及發生問題機構超6000家、小貸公司數量減少近1600家，但社會乃至監管部門對金融機構能“立”能“退”不能“破”、仰仗國家兜底的認識仍然較為普遍，處置這些問題金融機構大多采取金融風險處置措施，幾乎不進入破產程序，優勝劣汰退出機制形同虛設，讓一定數量的出現破產原因的機構雖然形式上退出市場，但實際上債權債務未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發酵成風險事件的隱患，不僅影響金融市場正常預期和平穩運行發展，還會造成道德風險。一個缺少適度的破產風險的意識和壓力的金融市場，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風險釀成事件甚至危機，又難以造就培養有競爭力、高質量的市場主體，影響金融資源配置效率。這就需要進一步解放思想，遵循金融發展規律，加快構建金融發展新格局，建立健全能入能進、能退能破、有序競爭、生機勃勃的金融機構體系。健全的金融機構破產制度，就是其中的關鍵一環。

第二，健全金融機構破產法律制度，是國家金融風險治理體系建設和實踐發展的必然結果。自上世紀末以來，國際上大規模處置金融風險的治理實踐，主要是應對美國儲蓄和貸款危機、亞洲金融危機、美國次貸危機，大量金融機構倒閉退出市場。同期國內的金融風險治理的體系建設和實踐發展，大體經歷三個階段：一是上世紀末至本世紀初，針對金融“三亂”集中整頓金融秩序階段。主要采取關、停、并、轉等方式，對一批違法批設的金融機構、未經批準違規從事金融業務的機構實施清理和退出。二是本世紀初至十九大之前，大規模處置證券、信托公司等高風險金融機構階段。主要是在采取撤銷、停業整頓、接管、托管、重組等方式處置高風險中小金融機構的同時，積極探索金融風險防范化解長效機制建設。三是黨的十九大以來，金融風險防范化解長效機制建設階段。主要是黨中央國務院高度重視金融風險防范化解工作，將其納入三大攻堅戰，堅持分類施策，按照市場化法治化原則，適時制定完善與金融風險處置密切相關的系列金融法律法規政策，建立健全金融機構風險處置機制，對互聯網金融實施專項整治，對一些發生風險問題的中小金融機構依法采取風險處置措施。2019年以來，金融監管部門就對包括包商銀行在內的十多家不同類型的中小金融金融采取接管、重組等風險處置措施，對包商銀行等個別發生破產原因的機構實施破產。深入分析國內三個治理階段情況可以看出，金融風險治理的體系建設和實踐發展，形成了一些十分鮮明的趨勢和特點：一是在治理理念上，從被動的“治”，到積極的“防”，再到積極主動的運用發展的眼光和方法，綜合采取防范、控制、化解等手段進行全面系統治理。二是在治理手段上，從主要依靠傳統行政手段，逐步發展到更多采取審慎監管和風險處置等較為現代化的金融監管措施，更加注重市場化法治化手段的運用。在大量積累對金融風險的行政處置經驗的同時，借鑒國際先進經驗和做法，探索對發生破產原因的金融機構引入破產程序。三是在治理內容上，從著眼金融機構風險處置案例，發展到更為深入分析金融機構風險的成因，更加關注法律制度和長效機制的建設。2020年，進一步提出推進金融治理體系和治理能力現代化的建設任務。國內外經驗教訓反復證明，金融機構破產法律制度是識別、預防、控制、化解、處置等各個金融風險治理環節邏輯遞進及金融風險治理體系建設和實踐發展的必然結果。

第三，健全金融機構破產法律制度，是立法構建統一的現代破產法律體系的必然內容。目前，我國的金融機構破產法律制度，從立法上看，主要由《企業破產法》尤其是第134條有關金融機構破產的特別規定、《證券公司風險處置條例》“破產清算和重整”專章以及《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》《期貨交易管理條例》《金融資產管理公司條例》《外資銀行管理條例》《外資保險公司管理條例》《金融機構撤銷條例》《存款保險條例》《證券投資者保護基金管理辦法》《保險保障基金管理辦法》等金融法律法規政策的少數條款組成，金融機構破產法律規則體系初見雛形。但是，由于歷史與時代局限，現行金融機構破產法律規范體系，與國際上先進經驗做法以及聯合國國際貿易法委員會等國際組織的示范指南相比，缺陷和不足十分明顯：一是制度理念滯后。在整個破產法律制度中，未給予金融機構破產以舉足輕重的地位以及可操作性的特殊響應，與金融業在經濟社會發展中的地位不相稱。二是立法體系破碎。主要表現在：條款上零星分散，內容上不夠完整，形式上較多重復，適用上難以統一。三是規則設計落后。法律規則大多成法較早，滯后于實踐需要，不符合現代立法規則設計要求。這在《企業破產法》上的表現尤為具體：未針對金融機構相較于普通企業具有的公共性、涉眾性、風險外溢性特征，對金融機構的概念和范圍作出具體明確的界定，以至非銀行支付機構、地方7+4金融組織等是否屬于“金融機構”難以確定。未對金融機構破產原因適用更高水平的金融監管標準，不利于維護金融穩定、防范系統性金融風險。未對風險處置程序與破產程序的有序銜接、個人債權及高管勞動債權的清償順序、金融監管機構以及金融消費投資權益保護基金的地位作用、更為專業的破產管理人等作出特別規定。未對金融交易結算最終性、終止凈額結算制度等金融基礎性制度，作出法律安排。為此，有必要修訂《企業破產法》，補短板、強弱項，健全金融機構破產法律制度，為構建統一的現代化的破產法律體系創造條件。

建議如下。

第一，在立法路徑上，修訂《企業破產法》增設“金融機構破產”專章，統領金融單行法律法規有關破產規定。全國人大早在2018年就把修訂《企業破產法》作為五年立法規劃的重點立法項目，金融機構業務和風險的特殊性，決定金融機構破產不能完全適用《企業破產法》的一般規則，但金融機構又屬于企業，應當適用《企業破產法》的原則性規定。因此，在《企業破產法》中增設“金融機構破產”專章、規定金融機構破產原則及相關制度、統領金融單行法律法規有關破產規定，是較為合理可行的立法路徑。這既有利于構建較為系統完整、統一和諧的現代破產法律體系，又有利于針對性地解決現行金融機構破產法律制度的缺陷和不足，滿足金融機構對破產規則的特別需求，更為分業梳理完善金融單行法律法規有關破產規定，適應金融機構種類繁多且不斷豐富發展變化的趨勢規律，預留了立法空間，這也國際上被廣泛采用的立法路徑。例如，美國、加拿大等在破產法案中設立專章，規定金融機構破產清算相關內容。聯合國國際貿易法委員會《破產法立法指南》明確可以針對銀行、保險機構、公用事業公司和股票或商品經紀人公司，在一般破產法中作特別規定。

第二，在立法機制上，建立與立法路徑相適應的“雙牽頭”工作機制。根據《法治中國規劃》關于人大主導立法工作的要求，建議全國人大指定專門工作委員會牽頭成立領導小組，負責《企業破產法》的修訂工作。在此機制內，根據國務院機構改革方案關于“人民銀行負責擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度”的規定，成立由人民銀行牽頭，銀保監會、證監會、發改委、財政部、司法部、最高人民法院、地方政府等參加的金融機構破產法律制度起草專班，負責梳理各業務條線以及地方負責實施的相關法律法規，擬定需要通過“金融機構破產”專章解決的共同事項，實現“金融機構破產”專章與其他單行法律法規的協調一致。在規則設計上，考慮到各類金融機構有其特殊性，在統籌立法的前提下，適當增強金融機構破產法律規范的靈活性和針對性。《企業破產法》增設的“金融機構破產”專章，統一規定各類金融機構破產的共性規則以及個性機構破產的一般原則，包括系統重要機構、上市機構、金融控股機構、中小機構、國有機構、跨境機構等。授權人民銀行以及金融監管部門結合監管金融機構的特殊性，在法律法規未作規定的條件下，以部門規章的形式，針對各類金融機構破產的特殊問題制定實施細則，建立起以《企業破產法》及其“金融機構破產”專章、金融單行法律法規有關破產規定、各類金融機構破產實施細則以及有關司法解釋等為基本結構的金融機構破產法律框架。

第三，在立法內容上，重點響應金融機構破產對法律制度的特殊需求。一是在立法目的上體現包容性。設定兼具《企業破產法》、金融有關單行法律法規的立法目的，將金融宏觀審慎安全穩定、微觀程序公正公平等原則要求統一于“金融機構破產”專章中。二是在適用規則上體現統一性。明確《企業破產法》及其“金融機構破產”專章、金融單行法律法規有關破產規定，在程序上、實體上的適用順序、沖突解決、空白填補等內容。三是在適用范圍上體現操作性。綜合采取列舉、概括定義、授權認定等方式，根據需要和可能，將金融控股公司、非銀行支付機構、地方7+4金融組織等機構以及其他新興機構，納入《企業破產法》“金融機構破產”專章的適用范圍。四是在申請主體上體現適格性。可以考慮以人數、金額及其占比等為條件，對債權人申請資格進行限制，授予金融機構股東在一定條件下的申請資格，將金融機構及其債權人、股東取得金融監管部門批準作為向法院申請破產的條件，明確金融監管部門提出申請、審批申請的條件、程序、時限等內容。五是在申請條件上體現分業性。增加符合金融監管標準的要求，授權金融監管部門根據金融法律法規政策作出決定。金融監管部門決定時，主要根據不同類型金融機構監管指標體系，劃分金融風險程度，明確對應的金融監管或者風險處置措施，包括破產處置措施及其適用條件等內容。六是在監管介入上體現專業性。充分發揮金融監管部門以及金融消費投資權益保護基金管理機構的專業作用，明確金融監管部門以及存款保險基金、證券投資者保護基金、投保者保護基金在金融機構風險處置以及破產申清算中的職責及有關履職要求。建立健全政府、法院、金融監管部門等的聯動機制，為財政救助、中央銀行最后貸款、設置優先股等，預留操作空間和依據。七是在清償順序上體現公眾性。對金融機構設定不同于其他企業的統一的及分業的分配規則。主要包括對涉眾型個人債權的特別保護、破產前金融風險處置費用的承擔、對破產負有個人責任高管的勞動債權分配、有關金融消費投資權益保護基金收購或者償付受保護債權后的清償順序等內容。八是在制度配套上體現基礎性。對金融基礎性制度作出特殊法律安排，重點要對金融交易結算最終性、終止凈額結算制度等金融基礎性制度作出明確法律規定，保障金融交易和結算安全。

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