鐵幕重現(xiàn)？七問七答金融制裁（天風(fēng)宏觀宋雪濤）

　　原創(chuàng) 宋雪濤

　　來源： 雪濤宏觀筆記 

雖然美國(guó)將中國(guó)直接移出SWIFT系統(tǒng)的可能性不大，但是美國(guó)依然可以使用其他方式來對(duì)香港中資行或中國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融制裁。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估這些極端政策一旦實(shí)施對(duì)中國(guó)可能產(chǎn)生的影響，為之做好準(zhǔn)備；并繼續(xù)加大對(duì)外開放，與其他國(guó)家保持良好雙邊關(guān)系與經(jīng)貿(mào)往來，以減小極端情況可能發(fā)生的概率。

　　文：天風(fēng)宏觀宋雪濤

　　7月9日，路透社報(bào)道“美國(guó)參眾兩院在最近通過了一條法案，將要制裁違反香港自治權(quán)的中國(guó)組織及個(gè)人”。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)媒體報(bào)道“中國(guó)銀行和中國(guó)工商銀行正在考慮出現(xiàn)最壞情況的概率，其中包括被切斷美元匯率和失去美元結(jié)算的機(jī)會(huì)，以及對(duì)此制定預(yù)防措施”。雖然將中國(guó)從SWIFT系統(tǒng)中移出看似危言聳聽，但由于SWIFT系統(tǒng)在國(guó)際金融交易中的作用實(shí)在重要，對(duì)于美國(guó)實(shí)施這一手段和相關(guān)金融制裁的可能性，以及可能帶來的后果和各種應(yīng)對(duì)方案，依然值得深入分析。

　　一、SWIFT系統(tǒng)是什么？能否被替代？

　　SWIFT的全稱是環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（Society of Worldwide Interbank Financial Telecommunications），成立于1973年，是一家國(guó)際組織，擁有來自世界各地的25位董事會(huì)成員，美國(guó)、比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、瑞士各擁有兩個(gè)董事席位，其他會(huì)員國(guó)最多僅有一個(gè)董事席位；其總部成立在比利時(shí)布魯塞爾，在美國(guó)、荷蘭、瑞士分設(shè)三個(gè)數(shù)據(jù)中心。

　　SWIFT是全球銀行間最常用的金融信息交換系統(tǒng)，囊括了1.1萬家金融機(jī)構(gòu)，幾乎遍布全球所有國(guó)家。但SWIFT系統(tǒng)只負(fù)責(zé)金融信息交換，不負(fù)責(zé)交易，需要與支付清算系統(tǒng)配合進(jìn)行使用。比如要完成一筆跨國(guó)美元交易的清算，需要由SWIFT進(jìn)行信息交換，由CHIPS（紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)，Clearing House Interbank Payment System）配合結(jié)算，CHIPS又和FEDWIRE（美聯(lián)儲(chǔ)轉(zhuǎn)移大額付款的系統(tǒng)）連接實(shí)現(xiàn)最終清算，共同組成了美元支付清算體系的金融基礎(chǔ)設(shè)施。

　　美元占SWIFT系統(tǒng)交易額的40%，但SWIFT不僅僅為美元服務(wù)，也服務(wù)于歐元、日元、英鎊、人民幣等主要貨幣。中國(guó)目前的跨境人民幣支付也主要使用SWIFT進(jìn)行信息交換，并且使用CIPS（人民幣跨境支付系統(tǒng)）來進(jìn)行境外資金來往的結(jié)算，與央行的CNAPS清算系統(tǒng)相連接。

　　全球80%以上的跨境清算業(yè)務(wù)依靠SWIFT進(jìn)行，其在國(guó)際金融交易中的作用和占比巨大，目前很難被替代。目前大部分國(guó)家開發(fā)的金融基礎(chǔ)設(shè)施均為支付清算系統(tǒng)，比如中國(guó)的CIPS（人民幣跨境支付系統(tǒng)），對(duì)應(yīng)的是美國(guó)的CHIPS系統(tǒng)，因此并不能替代SWIFT這樣的金融信息交換系統(tǒng)。僅有俄羅斯開發(fā)了一個(gè)新的金融通信系統(tǒng)SPFS，但在國(guó)際上的使用依然非常有限。

　　二、既然SWIFT是一家國(guó)際組織，美國(guó)怎么對(duì)其施加影響？

　　盡管SWIFT是一家獨(dú)立國(guó)際組織，但事實(shí)上近年來SWIFT系統(tǒng)已經(jīng)屢屢成為美國(guó)對(duì)其他國(guó)家實(shí)施金融制裁的工具。

　　“911”事件后，小布什總統(tǒng)根據(jù)1977年通過的《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA），授權(quán)財(cái)政部在美國(guó)面臨緊急情況時(shí)，可從SWIFT系統(tǒng)調(diào)取與恐怖行動(dòng)有關(guān)的信息，并迫使SWIFT予以協(xié)助，停止對(duì)被列入制裁對(duì)象的個(gè)人、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)，以切斷恐怖分子網(wǎng)絡(luò)的融資。由于SWIFT在美國(guó)建有數(shù)據(jù)中心，因此受美國(guó)法律管轄，美國(guó)能夠調(diào)取其交易信息。

　　之后美國(guó)還推出了新《愛國(guó)者法案》，規(guī)定即使美國(guó)沒有進(jìn)入緊急狀態(tài)，當(dāng)國(guó)家受到威脅或成為外國(guó)攻擊對(duì)象時(shí)，美國(guó)也可以對(duì)相關(guān)國(guó)家進(jìn)行金融制裁。美國(guó)總統(tǒng)對(duì)于一些條件比如“緊急狀態(tài)”有很大的自由裁量權(quán)，因此對(duì)于金融制裁有重要掌控權(quán)。

　　但在明面上，SWIFT組織依然希望保持在政治上的中立與公平，對(duì)于重大問題需要由25個(gè)委員通過投票做出決定，因此美國(guó)也可以通過說服董事會(huì)其他成員國(guó)來施加對(duì)SWIFT系統(tǒng)的影響力。

　　三、美國(guó)如何實(shí)施金融制裁？

　　近年來，美國(guó)對(duì)多個(gè)國(guó)家實(shí)施了金融制裁，比如朝鮮、伊朗、俄羅斯等。美國(guó)實(shí)施金融制裁的手段也因被制裁國(guó)的大小而異。最直接的方法是直接掐斷某個(gè)國(guó)家或者機(jī)構(gòu)與CHIPS系統(tǒng)的連接，使其不能進(jìn)行美元跨境交易。如上所述，CHIPS系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)大額美元轉(zhuǎn)賬與支付的清算，通常與SWIFT系統(tǒng)的金融信息交換功能配合使用。

　　美國(guó)對(duì)于朝鮮的金融制裁方式是直接切斷朝鮮和涉朝金融機(jī)構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)的聯(lián)系。從2006年開始，美國(guó)依據(jù)《愛國(guó)者法案》等法律禁止境內(nèi)的所有企業(yè)、個(gè)人與朝鮮進(jìn)行任何的經(jīng)濟(jì)往來。SWIFT組織在2017年以不符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)為由，將朝鮮的最后四家銀行也移出了SWIFT系統(tǒng)。

　　美國(guó)對(duì)于伊朗的金融制裁先后經(jīng)歷了切斷CHIPS和移出SWIFT的過程。美國(guó)先是在2008年禁止伊朗的金融機(jī)構(gòu)使用CHIPS系統(tǒng)，從而切斷了伊朗使用美元的跨境支付，對(duì)伊朗石油出口造成打擊。但是伊朗的銀行仍然在SWIFT系統(tǒng)中，可以使用其他貨幣進(jìn)行支付結(jié)算，因此2012年美國(guó)說服了SWIFT董事會(huì)的其他成員國(guó)，將伊朗從SWIFT系統(tǒng)中移出。盡管之后伊朗通過與西方各國(guó)簽訂“伊核條約”使其部分銀行重返SWIFT系統(tǒng)，但2018年末特朗普政府單方面宣布退出“伊核條約”，并脅迫SWIFT組織再次將伊朗從系統(tǒng)中移出。

　　美國(guó)對(duì)于俄羅斯的金融制裁則使用了其他手段。2014年美國(guó)想直接把俄羅斯從SWIFT系統(tǒng)中移出，并以此多次威脅俄羅斯，但SWIFT組織認(rèn)為這一建議“侵犯會(huì)員權(quán)利，損害相關(guān)方利益”，并未采取進(jìn)一步的行動(dòng)。最后美國(guó)暫停了信用卡公司MasterCard和VISA對(duì)于俄羅斯銀行的服務(wù)，導(dǎo)致部分借記卡和信用卡的支付功能被凍結(jié)。此外，美國(guó)還凍結(jié)了部分俄羅斯公司在美國(guó)的資產(chǎn)，限制了俄羅斯公司在美國(guó)的融資活動(dòng)，并切斷了俄羅斯的美元獲取與交易的部分渠道。

　　四、被美國(guó)金融制裁后的國(guó)家經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)如何？

　　需要知道的是，金融制裁并不是一個(gè)單獨(dú)使用的手段，往往配合經(jīng)濟(jì)制裁、政治壓迫、軍事對(duì)抗一起使用。從結(jié)果來看，金融制裁對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響和經(jīng)濟(jì)開放程度有關(guān)：被直接移出SWIFT系統(tǒng)的朝鮮受制裁影響最小，仍然留在SWIFT系統(tǒng)的俄羅斯受制裁影響最大。

　　朝鮮從2005年開始受到制裁，但其出口金額與GDP在之后依然保持上漲，到最近兩年出口金額才出現(xiàn)回落。伊朗在2012年被移出SWIFT系統(tǒng)，之后GDP與出口金額均出現(xiàn)了明顯下滑。

　　俄羅斯在2014年遭受全面制裁后貨幣迅速貶值，美元兌盧布從2014年6月的33.6飆升至2015年1月的68.9。俄羅斯GDP和出口金額（均美元計(jì)價(jià)）也出現(xiàn)大幅下滑，2015年俄羅斯GDP驟降了33.8%，2019年GDP也僅僅回到了略高于2008年的水平，出口金額在2015年也下降了31.3%，目前甚至還未回到2008年的水平。

　　盡管俄羅斯未被踢出SWIFT，但由于俄羅斯的銀行被列入了美國(guó)的黑名單，所有和俄羅斯相關(guān)的SWIFT匯款都需要匯款銀行層層報(bào)備；正常國(guó)家的匯款到賬時(shí)間為3-5天，而俄羅斯的匯款需要一個(gè)月。這大大降低了俄羅斯的金融往來效率。

　　五、被制裁國(guó)家有什么應(yīng)對(duì)手段？

　　面對(duì)頻繁的金融制裁，一些國(guó)家開發(fā)了用于代替SWIFT的支付結(jié)算系統(tǒng)。

　　比如歐盟的INSTEX（貿(mào)易互換支持工具），INSTEX的主要原理是物物交易，因此不涉及貨幣，也不需要使用金融通信系統(tǒng)。INSTEX已經(jīng)開始被用于歐盟與伊朗的貿(mào)易，并且擴(kuò)容迅速，從開發(fā)時(shí)僅有英法德三國(guó)到最近已有其他六個(gè)歐洲國(guó)家承諾加入該系統(tǒng)，而且俄羅斯也表示想要加入該系統(tǒng)。

　　俄羅斯甚至直接開發(fā)了一個(gè)新的金融通信系統(tǒng)SPFS，來代替SWIFT。目前這一系統(tǒng)已經(jīng)在俄羅斯國(guó)內(nèi)廣泛使用，但在國(guó)際業(yè)務(wù)上使用有限。

　　委內(nèi)瑞拉為了應(yīng)對(duì)美國(guó)金融制裁，2018年率先發(fā)行了加密數(shù)字貨幣“石油幣”，被用來進(jìn)行國(guó)際支付，委內(nèi)瑞拉也成為了第一個(gè)發(fā)行加密數(shù)字貨幣的主權(quán)國(guó)家。

　　六、中國(guó)被金融制裁的可能性大嗎？

　　隨著美國(guó)大選的臨近，在白宮鷹派不斷打擦邊球的情況下，美國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)行金融制裁不是沒有可能。但首先要知道，金融制裁不是單一手段，支付清算和貿(mào)易往來直接相關(guān)，只有中斷貿(mào)易才能中斷金融，因此美國(guó)對(duì)一個(gè)國(guó)家實(shí)施金融制裁的前提是該國(guó)的貿(mào)易體量小并且和美國(guó)經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)度低。

　　但是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體量世界第二，每年向美國(guó)出口的4000多億美元商品，切斷中國(guó)的美元支付清算通道等于也切斷了美國(guó)直接進(jìn)口中國(guó)商品的通道，因此權(quán)衡利弊，美國(guó)通過切斷CHIPS系統(tǒng)制裁中國(guó)的可能性較小，通過SWIFT系統(tǒng)來制裁中國(guó)的可能性更小。關(guān)于SWIFT組織的所有重大決策都需要由董事會(huì)成員投票通過，即使美國(guó)決定不和中國(guó)繼續(xù)進(jìn)行貿(mào)易往來，只要SWIFT組織中的其他國(guó)家還需要和中國(guó)進(jìn)行貿(mào)易，中國(guó)就不太可能會(huì)被移出SWIFT。

　　盡管美國(guó)不會(huì)輕易切斷與中國(guó)的金融聯(lián)系，但美國(guó)依然很有可能讓CHIPS系統(tǒng)不再受理香港中資行的美元交易。港幣發(fā)行機(jī)構(gòu)有三家，匯豐銀行、渣打銀行和中國(guó)銀行香港分行，因此即使中資行的美元交易受限，也不會(huì)瓦解港幣的聯(lián)系匯率制度。另外美國(guó)也可以像制裁俄羅斯一樣，通過其他方式對(duì)香港中資行進(jìn)行制裁。比如凍結(jié)中資行的在美資產(chǎn)，停止MasterCard和VISA的支付服務(wù)等。

　　七、假設(shè)中國(guó)被金融制裁，該如何應(yīng)對(duì)？

　　目前來看可能有幾個(gè)應(yīng)對(duì)方法：

　　第一，可以使用其他貨幣與貿(mào)易國(guó)家進(jìn)行交易結(jié)算，甚至可以在CIPS上增加美元清算功能，建立一個(gè)新的美元支付體系與其他國(guó)家進(jìn)行結(jié)算。

　　第二，可以使用人民幣結(jié)算，前提是繼續(xù)推動(dòng)人民幣國(guó)際化。目前，中國(guó)央行已經(jīng)和39個(gè)國(guó)家簽署了貨幣互換協(xié)議，金額達(dá)到了3.47萬億人民幣，需要繼續(xù)擴(kuò)大簽署貨幣互換協(xié)議的國(guó)家范圍，以增強(qiáng)人民幣在國(guó)際金融體系中的地位。

　　第三，可以使用央行數(shù)字貨幣，交易時(shí)不需要通過第三方金融機(jī)構(gòu)并向其支付費(fèi)用，也不需要依賴SWIFT這樣的金融通信系統(tǒng)。數(shù)字貨幣能削弱國(guó)際支付體系中SWIFT+CHIPS的主導(dǎo)地位，從而減少金融制裁的威力。

　　總體而言，雖然美國(guó)將中國(guó)直接移出SWIFT系統(tǒng)的可能性不大，但是美國(guó)依然可以使用其他方式來對(duì)香港中資行或中國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融制裁。隨著美國(guó)大選的臨近，特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)在民調(diào)支持率落后的情況下，為謀求連任而打金融制裁的擦邊球也不是沒有可能。而且特朗普極其擅長(zhǎng)極限要價(jià)，即使最終考慮政策后果不會(huì)執(zhí)行，但可能先放出風(fēng)聲試探價(jià)碼。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估這些極端政策一旦實(shí)施對(duì)中國(guó)可能產(chǎn)生的影響，為之做好準(zhǔn)備；并繼續(xù)加大對(duì)外開放，與其他國(guó)家保持良好雙邊關(guān)系與經(jīng)貿(mào)往來，以減小發(fā)生極端情況的概率和損失。

　　（實(shí)習(xí)生周楚涵對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

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責(zé)任編輯：陳鑫