最近，我國一些地方在中央批準下陸續成立了地方金融監管局。地方金融監管局是省級政府內設的金融監管部門，是一種地方政府金融監管制度的安排，與中央監管部門沒有對應關系，也不是領導與被領導的關系。那么，為什么要有這樣一種制度安排？又如何有效發揮地方金融監管的有效作用呢？

　　我國設立地方金融監管局的背景

　　小貸公司是我國最早由地方政府審批設立的類金融機構，也可以說是地方政府金融監管的開始，只不過當時很少監管。在這以后，包括融資擔保公司、典當行等類金融機構發展較快，但一直是監管的真空地帶，風險逐步產生。2008年國際金融危機爆發后，我國興起了又一輪投資貸款高潮，特別是地方政府融資平臺發展迅速，但隨后還債出現巨大壓力，地方金融風險驟起。2011年“十二五”規劃第一次提出了地方金融管理體制改革，以防范風險。2012年以后，網絡借貸（P2P）在各地快速發展，由于得不到及時監管，隨后幾年特別是2016年后開始出現大量問題平臺，風險急劇上升。2017年，第五次全國金融工作會議提出，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。要堅持中央統一規則，壓實地方監管責任，加強金融監管問責。正是在此背景下，2018年下半年以來，各地陸續成立金融監督管理局，并加掛金融工作局牌子。這是我國金融監管體制的重大變化，將過去地方政府的協調機構——金融辦改為實質性的監管機構，意味著地方批準設立的金融機構將由地方金融監管局進行持續性監管，包括處罰和退出。成立地方金融監管局，雖說有中央監管部門資源不足的原因，但更重要的原因是地方設立的一些類金融機構并不在現有金融法律授權監管部門監管之列。考慮到強化屬地風險處置和事權的關系，因此，設立地方金融監管局的邏輯性考慮就是“誰家的孩子誰家管”。

　　地方金融監管的國際比較

　　設立地方金融監督管理局在世界各國很少見。在中央集權的政府體制中，幾乎沒有國家的地方政府設立金融監督管理部門。聯邦制國家也只有美國和加拿大這樣做。美國建國之初，州的自主性很強，1791年美國剛獨立不久，紐約州立法機構就批準成立了第一家州立銀行——紐約銀行；1829年紐約州建立銀行風險基金，隨后任命三名檢查專員，負責檢查可疑州立銀行的財務狀況。1851年4月，紐約州銀行局正式建立，是美國最早的銀行監管機構。1859年紐約州立法機構還授權成立了紐約州保險局，以監管保險活動。當時的美國對建立統一的中央銀行都很難達成一致意見，由聯邦政府統一監管各州的銀行更不可能，這一歷史一直延續至今。加拿大也是聯邦政府，一個有趣的現象是，加拿大各省都設有證券監管部門，聯邦層面沒有證券監管部門。為更好地統籌地方金融監管資源，2011年，紐約州銀行局和保險局合并成為紐約金融服務局。其主要職責包括確保金融機構健康穩健運營、行為審慎，以及時、公平合理地履行義務；金融消費權益保護和金融消費者教育等。

　　從全球各國來看，中央金融監管部門在地方設立分支機構的情況也不多見，如德國的聯邦金融監管局在德國波恩和法蘭克福設立兩個總部，統一監管銀行、證券和保險，其中銀行業由金融監管局和德國央行共同監管，各州銀行的具體監管事務由德國央行在各地的9個地區辦公室承擔，其他金融機構的監管由聯邦金融監管局直接實施。個別國家設立少量的分支機構或是不進行直接監管業務的辦事處。我國的情況則不同。我國的監管部門在全國各地設立了眾多分支機構，這既是我國國土遼闊、金融機構眾多的原因，也是歷史的延續。人民銀行曾是我國金融業唯一的監管者，且在全國都設有分支機構。上世紀末，監管職能分離出人民銀行，并相繼設立了證、保、銀監管部門后，其分支機構承擔的監管職責也就轉移至監管部門新設的分支機構。因此，像中國這樣的中央監管部門已經在各地設立分支機構，地方政府又建立地方金融監督管理局的體制在國際上很少，因此鮮有比較，也沒有成功的經驗可以借鑒。

　　如何有效發揮地方金融監管局的作用

　　自上世紀90年代中后期開始，我國地方政府承擔地方金融協調的工作，這種協調可以分為對金融機構的協調和對監管部門分支機構間的協調，本質上來說就是如何推動金融在地方的發展。沒有相應的監管力量配備，人員數量和專業能力也相對缺乏。現在轉為金融監管并要“坐實”監管責任，就必須要有法律的保障。

　　一是法律和地方法規的修改和頒布。由于金融業是一個特許行業，因此涉及國家法律的修改，即法律載明地方政府可以設立金融監管部門，同時要有一個原則的定義和監管的范圍。同時，地方人大需要立法授權地方金融監管局的監管，就監管的目標、監管的責任和問責寫入法規；授予地方金融監管機構在地方性金融機構的市場準入、持續監管和退出等方面的權力和責任。

　　二是解決與“一行兩會”的關系。我國的金融管理主要是中央事權，即使那些不屬于監管部門批準的類金融機構，中央銀行金融穩定的職責也會十分重視其風險防范：是否會對金融體系有更多的風險傳染，是否會產生系統性風險。而中央監管部門可能對這些類金融機構有著直接的規制監管，如網貸平臺，目前由銀保監會制定監管規則，地方監管局和銀保監會的分支機構聯合牽頭進行監管，這些都需要建立中央銀行和金融監管部門及其分支機構與地方金融監管局之間有效協調的機制。首先，在中央層面，可以考慮在國務院金融穩定發展委員會框架下，設置中央和地方金融監管協調機制，確定中央監管機構對地方金融監管局的業務指導和監管規則執行關系；其次，整合中央監管部門在各地分支機構和地方金融監管局的監管資源，加強信息共享、監管協調。

　　三是統一監管標準。地方金融監管局紛紛掛牌后，30余個監管局對同類機構監管標準的統一就很重要，否則可能會出現監管競爭，使機構得以監管套利。國際上為防范金融機構套利而對金融監管的規制及標準都是統一而清晰的，如巴塞爾銀行監管委員會頒布了銀行資本監管的全球統一標準，對銀行、證券和保險的準入、持續監管以及退出的監管標準則體現在三個國際組織頒布的核心原則上，國際組織每五年對各成員國進行的包括監管是否盡責的評估也是依據這些原則。因此，統一監管標準十分重要。可以考慮把現行已有的監管標準作為各地方監管局的監管標準；沒有監管標準的，應該由“一行兩會”來協調幫助建立統一的監管標準和具體監管的程序；今后新出現的由地方監管局市場準入的類金融機構，在準入時就需要出臺統一的監管標準。新的互聯網金融業態應該由央行和中央監管部門進行“監管沙盒”試點，地方監管局可以一起參與，一旦完成試點，監管標準也應頒布，并可成為統一的監管標準。

　　四是處理好地方金融監管和金融發展的關系。殷勇（2018）認為，金融發展對地方來說是一個易見效、易考核的目標，而防控金融風險對地方來說是一個長期、隱性的約束條件。地方在處理發展與監管關系時，往往在金融產業發展和金融支持實體經濟發展的沖動會超過維護金融體系穩定健康的沖動。實際上，我國中央監管部門也存在監管與發展的矛盾，只不過地方上這種矛盾更加突出。第五次全國金融工作會議以來，成立了國務院金融穩定發展委員會，整合中央金融監管部門的機構和職能，逐步剝離金融監管部門的發展職能，使其專注于監管本職，監管和發展的矛盾應該能實現較好平衡。此次成立的地方金融監管局還加掛了地方金融工作局，即過去的金融辦公室，地方金融工作局是地方金融協調的機構，或者說是地方政府推動金融發展的職能部門，由于兩塊牌子一套人馬，且地方政府更重視金融業的發展，因此，如何處理監管和發展的關系就很重要。地方政府宜從長遠計，通過有效監管推動地方金融機構長期持續健康發展。同時，中央要加大對地方金融監管的問責，壓實監管責任。

　　五是地方金融監管可考慮主要定位于行為監管。目前地方政府的監管對象為小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司七類機構，由中央監管部門制定規則，地方金融監管部門實施監管；對投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所四類機構，強化地方金融監管，提高準入門檻，嚴格限定經營范圍，即“7+4”的機構監管范圍。從機構類型上來看，各地金融監管局和中央金融監管部門之間目前能夠形成全覆蓋監管，但這種機構監管很容易被金融創新所突破，也很容易出現對新興金融業態無人監管的局面。因此，目前“一行兩會”除按規定職責從事機構監管外，還強調了行為監管和功能監管。從美國經驗看，地方金融監管機構似可考慮將監管重點聚焦在金融機構行為監管、金融消費權益保護，以及打擊地方性類金融機構金融欺詐等違法違規活動。地方性金融機構由中央監管部門從機構業務本質、宏觀審慎管理等角度，按照監管一致性原則制定統一監管標準，地方金融監管局負責執行。

責任編輯：陳鑫