《財經》：150億元解困縣鄉財政4000億顯性債務

　　財政部認定中國縣鄉政府直接顯性債務是4000多億元。以150億元財政資金啟動“三獎一補”政策，暫時擱置存量債務，通過發展經濟稀釋存量債務，是目前的現實政策選擇

　　□本刊記者 王長勇/文

　　財政部提交十屆全國人大三次會議審議的2005年度政府預算草案中，一項150億元的支 出安排引起了來自基層的代表們的關注。

　　在全國財政32255.03億元的預算支出中，這筆支出顯得微不足道，卻是中國實行分稅財政體制以來，中央財政預算首次安排預算資金緩解縣鄉財政困難。

　　今年2月底，財政部長金人慶就公開撰文稱，今年的中央財政預算將專門安排150億元，實行“三獎一補”政策，以緩解縣鄉財政困難。

　　所謂“三獎”，一是對財政困難縣鄉政府增加縣鄉稅收收入、省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵；二是對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵；三是對產糧大縣給予獎勵。而“一補”指的是對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助。

　　“三獎一補”的政策考慮已有時日。這項政策由財政部制定，報國務院批準，并在去年底召開的中央經濟工作會議上得到明確。按財政部的說法，“縣鄉財政困難已成為財政經濟運行中比較突出的問題，不僅影響了城鄉和區域協調發展，而且影響了基層政權的穩定”，因此要“把推動緩解縣鄉財政困難作為一項重要政治任務來抓”。基于此，財政部推出“三獎一補”政策，是想調動地方各級政府緩解縣鄉財政困難的積極性和主動性，促進縣鄉政府提高行政效率，同時在一定程度上體現公平原則。

　　按財政部的計劃，今年將首先在貧困地區、中西部地區選擇一些縣實施此政策。財政部已要求相關省級財政部門與人事、編制、農業、統計、糧食等有關部門配合，確定財政困難縣和產糧大縣的名單，并要求核定財政供養人數、基本支出標準、可支配財力等相關基礎數據，報財政部審核確定。

　　同時，財政部制定了《2005年中央對地方緩解縣鄉財政困難獎補辦法》。目前對一些具體措施正在進行研究討論，全國人大批準預算草案后，將正式開始實施。

　　迫不得已的選擇

　　縣鄉政府債務問題成為阻礙中國農村發展的一大隱患由來已久。專家估計，中國縣鄉政府債務已突破1萬億元。而據財政部有關人士向《財經》透露，目前財政部認可的數額是4000多億元。

　　對于債務的種類，財政部通過財政風險來源劃分為四種，即直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務。“直接”和“或有”是相對的概念，“直接債務”指政府就是債務人，“或有債務”指政府做擔保人而產生的連帶負債。比如國債轉貸資金，就是地方政府的直接債務，世界銀行、亞行、國際金融組織的雙邊貸款中，有一部分是直接債務；有一部分地方政府不是債務人，而是擔保人，形成了地方政府的或有債務。財政部認定的4000多億元是合法的直接顯性債務。

　　對于縣鄉財政困難，政府及社會各界給予了極大的關注，對其成因及解決對策的研究可謂汗牛充棟，但大多停留在討論和研究報告中。為什么中央突然決定在2005年采取實際行動緩解縣鄉財政困難？

　　專家認為，這和農村稅費改革后不斷惡化的基層財政狀況相關。今年2月底，農業部副部長范小建宣布，全國已有26個省區市宣布提前免征農業稅，而未免征農業稅的河北、山東、云南、廣西、甘肅五省區今年也將再降低農業稅稅率2個百分點以上。這將使得基層政府收入來源進一步枯竭。2004年，全國農業稅收入只有200多億元，初步測算表明，全國農民今年將進一步減輕農業稅負擔200多億元，這意味著今年基層政府來自農業稅的收入將微乎其微。

　　國務院發展研究中心宏觀部研究員倪紅日認為，在農村稅費改革及取消農業稅后，如果不考慮開辟新稅源，維系農村基層政權運轉和農村公共服務的資金，將主要依賴于中央和省市財政的轉移支付。

　　據她分析，為了維持農村各項公共服務的正常需要，中央、省和市級財政所需要承擔的改革成本和轉移支付規模，不是僅限于取消的600億元左右的農業稅，而至少是1600億元-1800億元的資金需求，這還不考慮基層財政的債務問題和完善農村公共服務所需要的資金增長。

　　2004年，中國的農業稅收入為200多億元，中央財政預算安排農村稅費改革專項轉移支付資金396億元。顯然，僅這兩項收入難以滿足實際需要。如果中央和省市財政的轉移支付資金不能補足缺口，短缺的資金仍將通過攤派和收費等非稅方式籌集。這不僅難以解決農民負擔問題，反而可能導致農村收入分配關系進一步混亂，難保農村稅費改革的成果，也無法繼續推進免征農業稅的政策。

　　在這種狀況下，緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”政策在2005年出臺，也是迫不得已的選擇。

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