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以增量改革帶動存量改革
政策制定者的愿望固然良好，但實際運行起來能否達到理想的政策目標？對此，方方面面眾說紛紜。
財政部科研所所長賈康認為，“三獎一補” 是一項激勵措施。過去對縣鄉財政困難的地區通過轉移支付直接給予資金支持，現在是在原有機制上再配一個激勵機制，將地方政府增收、節支、精簡機構的工作業績指標化，對達到標準的給予獎勵，目的是調動地方政府內在的積極性。
中國社科院財貿所財稅專家楊之剛則對政策可能帶來的效果表示疑慮。她對《財經》表示，政策中要求政府改善財政管理方式的措施值得肯定，但“以獎代補”完全違背了轉移支付這一政策的根本功能，而且可能會導致地方政府行為扭曲。
楊之剛說，困難縣鄉就是因為財力不足才需要上級的轉移支付支持，但現在的獎補政策要求困難縣鄉稅收收入超過一定數額才給予獎勵，“哪有這樣的轉移支付？”這樣的政策導向，會促使縣鄉政府為了達到規定的獎勵標準，制定不符合實際的收入計劃，想方設法去組織收入，這就違背了依法納稅的原則。而且特別窮的地方有可能根本拿不到獎勵，顯然違背了制定政策的初衷。
關于“三獎一補”是否符合轉移支付功能，參與制定這一政策的財政部預算司官員解釋說，“三獎一補”資金并未影響其他轉移支付資金；在今年的預算中，近年來執行的轉移支付資金沒有因為獎補資金而減少，且都有所增加，中央財政將進一步加大對地方的財力性轉移支付力度。
另一方面，這位官員還解釋說，過去中央雖然給了地方財力性轉移支付，但無法排除部分省拿到轉移支付資金后層層截留。出臺這個政策，就是要激勵省市把中央給的轉移支付資金和本級財政新增加的財政資金真正轉移到基層。因此，獎補資金并沒有損害轉移支付的功能，而是對轉移支付功能的進一步完善。
“三獎一補”政策也許能在一定程度上緩解縣鄉財政實際困難，但對于化解縣鄉政府歷史上的巨額債務，并無直接和具體措施。因此，這項政策能在多大程度上奏效，尚難確定。
作為扶助政策，“三獎一補”立足于“獎”、“補”結合，意在避免“補助越多越喊困難、依賴心理越來越強”的現象，而原來的轉移支付重在“補”。當然，實行“三獎一補”后，縣鄉政府會比原來多出一塊財力來。但這部分多出來的財力是解決現實問題還是歷史債務問題？這是地方政府的權限。一般來說，大多縣鄉政府首先解決當期的財政平衡問題，但也不排除一些地方用來償還部分歷史債務。
對此，財政部表態稱，“三獎一補”資金的初衷是解決現實支出，但客觀上肯定有一部分被用來解決歷史債務問題，財政部支持和倡導地方這樣的做法。
縱觀中國的財政改革，總是以增量改革帶動存量改革。1994年分稅財政體制改革、2002年所得稅分享改革以及2003年完善出口退稅機制改革等，都是在保持基數的前提下，通過增量的變化中進行改革。顯然，緩解縣鄉財政困難的政策措施，亦屬同一思路，即先將存量債務暫時擱置，控制債務規模的繼續擴大，通過發展經濟增加收入，逐步稀釋存量債務比重，在條件成熟時再著手解決。
“(現在很多人)都批評財政改革總是基數治天下。對存量進行改革效果當然好，但是動存量，難！”一位財政部官員感慨道。■
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