文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 蔡凱龍

　　美國消費(fèi)者金融保護(hù)局風(fēng)起云涌的背后，是不同利益團(tuán)體的激烈博弈，也有兩黨實(shí)力的角逐，還有不同理論學(xué)派對于市場經(jīng)濟(jì)中的“大政府”和“小政府”的不同立場和主張。

現(xiàn)任美國消費(fèi)者金融保護(hù)局局長，理查德-科德雷

　　最近美國金融監(jiān)管層頻頻換人，除了美聯(lián)儲主席換屆，另有一個重量級的金融監(jiān)管高官：美國消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）局長理查德-科德雷（Richard Cordray） 11月16日宣布辭職。消息一公布，便在美國金融界引發(fā)軒然大波。很多人拍手叫好，也有不少人痛哭流涕。媒體輿論一片嘩然，全部聚焦在其辭職事件和后續(xù)影響上，反而冷落了現(xiàn)任美聯(lián)儲主席耶倫（Janet Yellen）11月20日的辭職聲明。現(xiàn)任CFPB局長，理查德-科德雷

　　特朗普總統(tǒng)上周五24日宣布預(yù)算局長Mick Mulvaney為代理CFPB局長，并在這周末發(fā)推文，全面否定CFPB，稱之為一場災(zāi)難，決心改變CFPB現(xiàn)狀。即將卸任的理查德也同時宣布自己的手下Leandra English為CFPB代理局長。兩方在誰有權(quán)選擇代理CFPB局長上相持不下，都說對方違法，要告到最高法院，火藥味十足。

　　讓國外甚至美國本土民眾費(fèi)解的是，為何美國有如此眾多的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，區(qū)區(qū)其中一個主管離職，何至于滿城風(fēng)雨。局長居然還挑戰(zhàn)美國總統(tǒng)。其實(shí)CFPB非同尋常，局長理查德地位也極其特殊，被稱為美國消費(fèi)者“沙皇”。美國金融監(jiān)管由于黨派之爭變成一片低效沉悶的荒漠，但CFPB是監(jiān)管沙漠里開出的一朵奇葩。它的與眾不同讓人無法忽略其任何風(fēng)吹草動，何況是主管辭職這樣驚天動地的事。

　　理查德辭職的背后，是7年來高潮迭起的美國金融監(jiān)管宮斗戲的一個小結(jié)局。他的辭職引發(fā)CFPB未來誰來領(lǐng)導(dǎo)，走向何方，是否被削減權(quán)利等諸多未知數(shù)，特別是CFPB最近頒布的現(xiàn)金貸監(jiān)管法案是否能順利執(zhí)行，這些變數(shù)將在美國金融界掀起更大的波瀾，牽動著美國金融各方的神經(jīng)。  

　　亂世出英雄

　　這場宮斗戲的起源，要從2008年金融風(fēng)暴說起。

　　深刻反思金融危機(jī)的慘痛教訓(xùn)后，美國認(rèn)為：除了華爾街的金融機(jī)構(gòu)需要改變外，金融消費(fèi)者保護(hù)體系也應(yīng)整合和變革。原有的各種監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖已覆蓋了整個金融體系，但它們的重點(diǎn)在保障金融機(jī)構(gòu)及金融體系的安全性和穩(wěn)健性而非消費(fèi)者保護(hù)。任何保護(hù)金融消費(fèi)者的舉措具體實(shí)施起來都效率低下，成本極高，消費(fèi)者金融保護(hù)成為一句空話。缺乏完善的消費(fèi)者金融保護(hù)，是造成金融體系崩潰的重要原因。而金融危機(jī)的大部分后果，又反過來由金融消費(fèi)者來承擔(dān)， 因此金融消費(fèi)者保護(hù)改革勢在必行。

　　在多方博弈下，美國最終通過著名的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》法案，于2010年7月21日由時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。它是自20世紀(jì)30年代以來美國第一項最全面的金融監(jiān)管改革法案。該法案直接用消費(fèi)者保護(hù)命名，可見對此的重視。該法案的三大核心內(nèi)容之一，便是設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局，全面保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。

　　承載各界的厚望，肩負(fù)法案賦予的神圣歷史使命，CFPB在亂世中橫空出世，開啟撥亂反正，力挽狂瀾的一段歷史。  

　　金融監(jiān)管的尚方寶劍

　　CFPB的誕生并非一帆風(fēng)順。作為藍(lán)領(lǐng)階層代表的民主黨全力支持CFBP，而華爾街支持的共和黨則全力反對和阻撓。當(dāng)時民主黨如日中天，民主黨的奧巴馬剛剛上任美國總統(tǒng)，國會中民主黨也占據(jù)了大多數(shù)席位。在天時地利人和的大好條件下，民主黨苦心經(jīng)營，一手促成了CFPB的誕生。不僅如此，民主黨還使出渾身解數(shù)，傳給CFPB三大絕招：

　　第一招，松綁CFPB經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)。美國國會之所以能夠成為三權(quán)鼎力中的一權(quán)，最大的制衡在于其擁有國家經(jīng)費(fèi)的預(yù)算撥款權(quán)：大到總統(tǒng)，小到聯(lián)邦基層職員，甚至軍費(fèi)開支，所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和人員的財務(wù)大權(quán)，都掌握在國會手里。毫不夸張地說，經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)是國會賴以發(fā)揮監(jiān)督制衡作用的根本。 然而，為了不受國會黨派之爭的影響，新成立的CFPB經(jīng)費(fèi)預(yù)算則不需要經(jīng)過國會撥款程序，而是直接走綠色通道，每年5億美元通過美聯(lián)儲撥款。能夠在預(yù)算上“獲此殊榮”的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，除了美聯(lián)儲（作為央行有保持貨幣政策獨(dú)立性的必要）外，其他屈指可數(shù)。包括美國證監(jiān)會（SEC）、聯(lián)邦貿(mào)易管理委員會（FTC），甚至國防部需要撥款時都要看國會臉色。CFPB獲得財務(wù)上的自由，監(jiān)管的獨(dú)立性大增。這讓其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)看紅了眼，也讓CFPB矛頭指向的金融機(jī)構(gòu)欲哭無淚：它們無法再通過政治游說集團(tuán)，影響國會從而間接左右CFPB的決策。

　　第二招，單一領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制。CFPB的獨(dú)立預(yù)算擺脫了外部干擾，由此招來其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的羨慕和嫉妒，而其獨(dú)特的內(nèi)部組織架構(gòu)連美聯(lián)儲都不得不眼紅。眾所周知，美國立國以民主為本，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置推崇相互制衡原則。因此絕大部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策，都是集體領(lǐng)導(dǎo)投票制。比如在美聯(lián)儲的組織設(shè)置中，美聯(lián)儲主席耶倫是名義上的代表，但是真正的決策都是由幾個美聯(lián)儲委員投票決定。而為了效率，CFPB采用了與眾不同的單一領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制：決策不經(jīng)內(nèi)部討論和投票，局長權(quán)力幾乎不受內(nèi)部限制。由于權(quán)力極大，CFPB局長被戲稱為“消費(fèi)者沙皇”。來自共和黨的反對者稱CFPB這種另類的“獨(dú)裁”組織結(jié)構(gòu)是民主社會里“侏羅紀(jì)公園的恐龍”，而正是這只“恐龍”，讓首當(dāng)其沖的金融機(jī)構(gòu)哭瞎了眼：外部無法影響它，內(nèi)部也無從制衡它。

　　第三招，CFPB決策不易否決，局長不易罷免。根據(jù)《多德．弗蘭克》法案，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）對CFPB所制定的規(guī)則擁有直接否決權(quán)，但條件極其嚴(yán)苛，需要2/3以上的投票才能通過。局長的任命，由總統(tǒng)提名后經(jīng)國會批準(zhǔn)。但是局長任期5年，期間總統(tǒng)不能輕易罷免，只有其被證明“失職或者瀆職”時，總統(tǒng)才能啟動罷免程序。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人受法律保護(hù)不能輕易被總統(tǒng)罷免的實(shí)屬鳳毛麟角，就連聲名顯赫的美國聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）局長，都沒有這樣的特殊待遇。2017年5月，特朗普就曾使用總統(tǒng)特權(quán)輕而易舉地解雇FBI局長James Comey。雖然特朗普早想換掉這個大權(quán)在握的前朝重臣，卻實(shí)在無從下手。

　　民主黨主導(dǎo)《多德．弗蘭克》法案，賦予CFPB大量超越監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。CFPB也因此成為美國金融監(jiān)管中的一把讓消費(fèi)者放心、讓金融機(jī)構(gòu)聞風(fēng)喪膽的尚方寶劍。

　　來得波折，走得突然，爭議不斷的沙皇

　　尚方寶劍權(quán)力極大，因此選擇使用它的人成為關(guān)鍵。民主黨精挑細(xì)選，終于選出時任俄亥俄州檢察長的理查德。共和黨由于在反對《多德-弗蘭克》法案和CFPB設(shè)置上受到民主黨的全面打壓，因此極力阻撓第一任局長的上任。奧巴馬2011年7月宣布提名理查德出任金融消費(fèi)者保護(hù)局局長一職，但參議院在當(dāng)年12月對此進(jìn)行了否決。根據(jù)美國法律，政府高官的人事任命在參議院程序性投票中至少需要得到60票，而民主黨在參議院中席位不足60席。由于共和黨全力反對，第一次提名以失敗告終。

　　奧巴馬不死心，他挖空心思，利用美國憲法賦予總統(tǒng)的“休會任命權(quán)”：即在國會休會期間，總統(tǒng)可不經(jīng)參議院認(rèn)可而直接進(jìn)行人事任命。在2012年1月，奧巴馬便伺機(jī)繞過國會宣布理查德為CFPB局長。國會當(dāng)然不認(rèn)賬，但也對總統(tǒng)的休會任命無可奈何，只好拖著任命程序拒絕確認(rèn)局長職位。理查德干脆先上車后補(bǔ)票，成為有實(shí)無名的局長，直到就職一年半后，2013年7月國會才以66票對34票通過局長的正式5年任命，任期到2018年7月。

　　上臺后，理查德不負(fù)眾望，雷厲風(fēng)行。他帶領(lǐng)新組建的CFPB團(tuán)隊，在立法執(zhí)法、重罰侵權(quán)行為、叫停對消費(fèi)者有害的金融產(chǎn)品、消費(fèi)者金融教育普及等方面頻頻出擊，頗有建樹，樹立了極高的威望。

　　列舉幾個讓CFPB聲名大振的案件：2016年，富國銀行因涉嫌虛假開戶，被CFPB重罰1.8億美金；CFPB取消銀行頗為隱蔽的收取存款用戶的賬戶透支費(fèi)；規(guī)范凈化了學(xué)生貸行業(yè)；頒布對現(xiàn)金貸等短期貸款監(jiān)管法案；提出金融數(shù)據(jù)共享指導(dǎo)意見等等。自從成立以來，CFPB從金融機(jī)構(gòu)口袋里，為消費(fèi)者挽回了120億美金。因此愛戴他的人稱他為“美國有史以來為消費(fèi)者貢獻(xiàn)最多的官員”，而反對者諸如特朗普、民主黨和金融機(jī)構(gòu)為主的利益集團(tuán)，則把他看成眼中釘肉中刺，欲除之而后快。

　　當(dāng)然，CFPB過于集權(quán)和獨(dú)立、法規(guī)過于嚴(yán)苛給金融機(jī)構(gòu)造成過多的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，不利金融創(chuàng)新和競爭，同時本身偏向民主黨派的非中立性， 也成為反對者詬病的把柄，但因為CFPB的獨(dú)特預(yù)算、組織架構(gòu)和任免程序，令所有反對者對它卻無可奈何。   

　　風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)，2016年美國政壇發(fā)生翻天覆地的變化，特朗普意外上臺，共和黨全面掌握國會，并逐步修改《多德．弗蘭克》金融法案，全面放寬金融監(jiān)管。

　　春江水暖鴨先知，理查德和其領(lǐng)導(dǎo)下的CFPB感受到多方阻力，以及政黨輪替而傳來的陣陣寒意。最典型的莫過于CFPB提出關(guān)于金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者仲裁條款的改革。從2015年開始，CFPB研究消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)協(xié)議里的仲裁條款。這個仲裁條款表面公平，實(shí)際上對大機(jī)構(gòu)有利。根據(jù)CFPB的研究，這樣的條款阻礙90%消費(fèi)者對金融機(jī)構(gòu)的提出集體訴訟。因此CFPB在2017年提出新的有利于消費(fèi)者的仲裁條款規(guī)定，但是這次共和黨領(lǐng)導(dǎo)下的國會參議院和眾議院集體反對，并和總統(tǒng)一起合力在今年11月否決并取消了這個規(guī)定。

　　不僅是特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)和共和黨下的國會對CFPB設(shè)置重重阻撓，連一向獨(dú)立的法院也加入反對行列。美國最高法院開始考慮對CFPB的單一領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的組織架構(gòu)是否違反憲法展開司法調(diào)查。

　　在如此嚴(yán)峻的環(huán)境中，理查德在任期未滿而主動辭職。就像他在11月16日公布離職的郵件上說的，美國的金融消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)發(fā)生“實(shí)質(zhì)性和永久的改善”，他希望新任局長能看到CFPB的價值和意義，未來雖然可能采取不同的方式，但是希望新局長的最終目的都和他一樣，是為了改善美國經(jīng)濟(jì)，為國效力。

　　CFPB風(fēng)雨飄搖，波及對現(xiàn)金貸監(jiān)管

　　CFPB局長辭職消息一出，共和黨人奔走相告，金融機(jī)構(gòu)欣喜若狂，而民主黨人卻扼腕嘆息，消費(fèi)者保護(hù)組織更是哭天搶地。

　　特朗普一時找不到合適的新任局長人選，在過渡期間會指派代理局長。根據(jù)美國法案規(guī)定，只能由議會已經(jīng)認(rèn)可的政府官員來擔(dān)任代理局長，因此特朗普最終選定預(yù)算局長Mick Mulvaney。Mick都是共和黨人，曾經(jīng)極力反對CFPB，公開說CFPB是個“惡心和可悲的笑話“。共和黨也緊鑼密鼓物色黨內(nèi)合適人選當(dāng)上正式局長，想讓自己人掌管如此獨(dú)特而重要的機(jī)構(gòu)。民主黨公開放話，發(fā)誓采取一切措施，抵制特朗普總統(tǒng)安排親金融機(jī)構(gòu)的人士坐上CFPB局長的寶座。

　　一個月前通過的現(xiàn)金貸監(jiān)管法案是CFPB最新的杰作，也是理查德離任前留下的寶貴成果。CFPB經(jīng)過5年的研究，收集1百萬多份各方面的建議，經(jīng)過極其艱難的推動最后才產(chǎn)生這份1960頁的現(xiàn)金貸監(jiān)管法案。該法案目的在于杜絕現(xiàn)金貸給借款人設(shè)下債務(wù)陷阱，嚴(yán)格規(guī)定現(xiàn)金貸只能放貸給有能力償還者，并且全面和系統(tǒng)地限定現(xiàn)金貸如何界定借款人是否有能力償還的標(biāo)準(zhǔn)。

　　這份法案遭到現(xiàn)金貸企業(yè)的集體反對，不過鑒于法案將于2019年7月生效，因此反對方有很長時間可以影響法案最后的執(zhí)行。特別是理查德突然辭職，CFPB前途未仆，不出意外親華爾街的共和黨人掌管CFPB，現(xiàn)金貸法案未來恐怕生變。

　　CFPB風(fēng)起云涌的背后，是不同利益團(tuán)體的激烈博弈，也有兩黨實(shí)力的角逐，還有不同理論學(xué)派對于市場經(jīng)濟(jì)中的“大政府”和“小政府”的不同立場和主張。

　　現(xiàn)任局長辭職，代理局長人選引發(fā)新一輪爭鋒，新局長尚未確定，國會開始討論是否收回CFPB的獨(dú)立預(yù)算權(quán)，法院研究CFPB是否組織違憲，這一切置CFPB于漩渦中心，風(fēng)雨飄搖。未來關(guān)于新局長和CFPB的改革，將會成為美國政壇各方爭議的焦點(diǎn)，必定好戲連連。

　　“看戲不嫌事大”，對于我們這些身處漩渦之外的吃瓜群眾，權(quán)當(dāng)看場金融版的“宮斗戲”。但是外行看熱鬧，內(nèi)行看門道，美國在保護(hù)金融消費(fèi)者方面的跌宕起伏的探索，給我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)專家學(xué)者留下深刻印象，在不同場合，CFPB的案例屢被國人提及。尤其是最近，國內(nèi)現(xiàn)金貸處于輿論的風(fēng)口浪尖上，很多人把目光投向CFPB最新出臺的現(xiàn)金貸監(jiān)管辦法。

　　值得提醒的是，我們研究并參考國外的監(jiān)管經(jīng)驗時，不能不考慮其所處的政治和社會背景，否則很容易只見樹木不見森林而斷章取義，萬一東施效顰，就弄巧成拙了。

　　(本文作者介紹：點(diǎn)石資本創(chuàng)始人，財經(jīng)專欄作家。)