文/中國經濟50人論壇 賈康

　　更值得考慮的是行政性收費，與各個經濟體相比中國明顯高出。同時，企業隱性負擔問題在中國相當嚴重，這些與稅費都已經沒有關系：一個企業開辦要蓋幾十個章，每個章都要打點，那不是負擔嗎？

　　下面談一談對2017年財政政策取向和財稅改革的看法。

　　一、穩中求進兩側發力，在宏觀調控中對接經濟探底啟穩

　　宏觀層面中央指導方針是繼續穩中求進。從目標上看，引導性、規劃性的年度增長速度和目標應是 6.5%左右，物價會控制在3%左右，就業目標仍將提1000萬以上。在這樣的區間，關鍵要把握好實現目標的政策舉措。

　　首先，積極的財政政策加穩健的貨幣政策。貨幣政策方面，在“穩健”表述的同時還強調了中性，表明決策層認為貨幣政策不具備大規模擴張性的可能性，在穩增長方面要更多考慮財政政策的作用。年度赤字率會在較高水平，去年已達3%，今年如有必要也可把3%的水平適當向上調整，但具體如何還要經過一段時間權衡。整體來說，無論是3%還是略高于3%，都可認為不具備風險。

　　其次，如何繼續減稅降費也是社會高度關注的問題。前段時間中國輿論界針對曹德旺先生提出的中美之間的企業負擔對比有非常熱鬧的交鋒。他說了很多負擔因素，最后歸結為中國的綜合稅負比美國高35%。官方回應中，財政部稅務總局反復強調，中國的宏觀稅負并不高。作為研究者，我試著把這個問題做一個更對接全景圖的考慮。

　　第一是減稅問題。全面理性的看待企業負擔問題，從減稅說起。中國在降低間接稅的同時要考慮提高直接稅的比重，這是中央早已說清楚的方針，也是建設現代稅制的方向。同時，中美減稅基本不可比。美國是減直接稅，中國從何處減？這個技術路線上基本無從下手。如果簡單表述同一概念的減稅，在操作起來又不可比的情況下，中國很容易出現東施效顰。

　　從可比宏觀稅負水平來看，中國確實不高，稅務總局多年來反復提分析比對，IMF可比口徑比對下來確實是這種情況。但應該把最寬廣眼界的各種負擔因素合起來考慮，只講宏觀稅負的指標不高，不能表明現在社會上的通盤情況和回應廣泛的社會焦慮。既然先講宏觀稅負，IMF口徑中正稅和其他非稅政府收入都在這個概念中，可先討論正稅和行政性收費可以減什么？

　　中國就這十幾種正稅，現階段可下手的地方并不多，可以考慮企業里面哪些稅可以降；還涉及正稅處外行政性收費、五險一金等等，更值得考慮的是行政性收費，與各個經濟體相比中國明顯高出。減少行政性收費，與大部制改革、基本養老社保資金體系全社會統籌等攻堅克難的改革有內在關聯，各位都知道它們的推行難度何其大。同時，企業隱性負擔問題在中國相當嚴重，這些與稅費都已經沒有關系：一個企業開辦要蓋幾十個章，每個章都要打點，那不是負擔嗎？

　　第二是減少政府收入之外的費用問題。如何看待人工費？曹德旺說得很清楚，現在美國的藍領仍然是中國的8倍，白領是中國的2倍，中國這方面比較優勢目前對美仍然存在，但這種比較優勢的喪失過程是合乎邏輯的，一方面中國勞動力從低端開始，粗工、壯工、農民工，包括家庭保姆的要價能力和實際收入正明顯提高，另一方面中國必須處理怎么從“中國制造”走向“中國創造”的升級換代問題，必須處理好已經有的產業必須“騰籠換鳥”的結構升級問題。中國到了中等收入階段之后，低廉勞動成本必然趨向喪失，人口紅利也將不復存在。

　　中國不能和美國比拼電費。曹德旺說中國的電費要比美國貴一倍，但要考慮一下整個資源稟賦條件和節能降耗綠色發展，中國在這方面沒有任何本錢跟美國比。我國現在以煤為主，預計很長的歷史時期之內仍然以煤為主，我們石油天然氣的進口依存度已高達60%以上。以煤為主造成的霧霾襲擊今年在北京已經鬧得民怨沸騰，不只北京這樣，更廣大的100多萬平方公里外的區域其實有比北京嚴重的，比如石家莊和鄭州。這一問題在中國必須回到理性態度，要通用經濟杠桿促使大家節能降耗，盡可能開發有利于節能降耗、低碳綠色的工藝技術和產品，這個比價關系和價格形成機制的特點在中國和美國幾乎完全不可同日而語。

　　中國也不宜與美國比拼過路費。美國基本沒有過路費，只有高速公路收費，其他基本都免費通行。而中國就是靠貸款架橋修路形成現金流來實現超常規的基礎設施建設發展，也支撐了整個國家三十幾年的超常規發展，雖然有很多困擾和扭曲，但總體來說這個框架在可以預見的很長時間內還不能廢。

　　濫罰款方面。多年整頓不能消除的道路上亂罰款的主要原因是吏制問題而不是稅費問題。載重卡車說不超載就沒錢可賺，結果超載以后又要不斷應付一路上各種各樣的罰款，而且在公路養護、安全行駛方面付出很多代價，這是中國特色的難題，要靠配套改革解決，與減稅無關。

　　土地和廠房成本上面不能盲人摸象，一定要看全景。曹德旺講他辦工廠，1500萬美元廠房的投入，被州政府補貼給沖掉了，基本是不花錢的，但稍想一想，中國大量中西部地區也都是這樣，為什么中西部地區類似于美國地方政府讓你免費使用地皮，甚至把廠房給你配置好，來招商引資，但卻沒人來呢？這里面決不僅是一個土地對價的問題。

　　要高度注重融資方面的成本。在中國如溫州，由于融資成本之高，常規金融這種低利貸基本被邊緣化了，民營企業主要基于中利貸甚至是地下高利貸才會發展起來，其脆弱性就表現為世界金融危機發生后的“跑路事件”危機，并顯化了如何解決產業空心化的改造問題。融資成本在中國特別值得關注，但很難以稅費的概念覆蓋。

　　第三是還有加稅問題。個人所得稅方面有減有加。個稅低中端應該減稅，高端納稅人應該更多給國庫做貢獻。個人所得稅的改革在中國還有漫長的道路，要加快法律修訂，建成“綜合”框架再去逐漸完善細化。

　　房地產稅需要從無到有。中國要進入現代社會，必須建立現代稅制，而現代稅制中房地產稅作為住房保有環節的必要選項，其框架是非建立不可的。建立時必須符合中國國情，在立法中要理性討論，尋求最大公約數。立法完成后可以分不同的區域逐步推行，而不是全國同時推行。

　　總之，企業的負擔減降決不限于正稅，而應全面考慮所有負擔因素。個人所得稅在中國應有減法也應有加法，需要在改革攻堅克難的過程中解決中國面臨的真問題。同時，在2017年積極財政政策實施的過程中，顯然要在提高赤字率和減稅的同時，掌握好支出結構，讓其更加符合供給側結構性改革“突出重點兼顧一般”的需要。

　　二、深化供給側改革中，以制度供給為龍頭打造經濟社會發展“升級版”

　　2016年可稱為供給側結構性改革的元年，中央經濟工作會議特別強調要求2017年要深化推進供給側結構性改革。改革深化之年要繼續抓好“三去一降一補”切入點，推進過程中，改革的內容把握起來還是頗有難度的。

　　2016年有關部門把去產能作為硬任務，層層下指標，任務比較重的鋼鐵行業、煤炭行業近期說去產能任務已經提前完成，今年兩行業先后轉為明顯回暖。一季度鋼鐵行業有回暖趨勢，二三季度已成定局，三季度之后煤炭行業迅速回暖，這個回暖過程我們是不是可以研討一下？它來得是否過快了一點。前幾天政協會議上我聽到，市場上動力煤從1噸280元的水平一下子沖到600元左右，焦炭從600元左右直沖2000元，勢頭過猛的后面有什么問題？是不是我們所謂的去產能在行政手段方面用的勁頭過足了？行政手段最為駕輕就熟，但這個行政手段很容易出現偏差，有關部門認定的去產能目標是按照所謂“過剩產能”概念信心滿滿地操作，指標切塊下達到各個地方，煤炭行業提出煤礦不能再按照365天連軸轉生產，而要控制到各個礦井全年開工278天，煤礦運行固定成本要分攤到每個工作日里，強行排除掉近100天不能開工，是降低效率，形式上壓掉了過剩產能，其實一刀切地壓抑了先進產能、保護了落后產能。去產能實質上去的不是過剩產能而是落后產能，沒有訂單時看起來過剩，一旦有訂單馬上便是有效產能，而真正擠掉落后產能一定要優勝劣汰才行，靠行政手段做表面文章背離了供給側改革的邏輯。看來上一年度的煤炭行業去產能，形式上控制了煤炭產能，但落后產能沒有充分經歷有效的優勝劣汰過程。按照行政命令不能連軸轉開工后，可以設想，煤層氣要抽取，瓦斯抽還是不抽？很多礦井都是停工時不再抽氣，一旦復工抽氣過程抽得充不充分？不充分會不會發生礦難？礦難發生率的提高跟這個有沒有關系？所有這些問題都必須回到經濟規律上來考慮。

　　三、保護產權完善法治，“問題導向”下對接基礎性制度建設求長治久安

　　從十八屆三中全會后政治局審批通過的財稅配套改革方案看，主要是三大領域的改革。

　　第一是預算改革方面。前些年總體來說這方面成效相對為高，改革的思路是從提高透明度開始進一步推進到全口徑、同時要編制中期規劃，提高預算的績效水平，還要從轉移支付、稅收優惠等方面優化、合理化。這方面還會繼續結合技術和管理的要求加以推進。

　　第二是稅制改革方面。去年終于做到了營改增全面覆蓋，今年還要做后續的大量細化工作。人反映說營改增以后稅負不降反增，具體要一個個單獨分析。有些企業是產生錯覺，因為投資周期沒有走到一定臨界點，走到一定臨界點后進項抵扣算總賬，確實稅負比過去要降低。同時，也不排除有的企業現在營改增方案面對他們來說造成了稅負不降反升的問題，如高科技企業不得不以很高的薪酬水平留住高端人員，這些不惜重金留住自己高端團隊的支出，不可能得到進項抵扣，這樣即使算總賬也可能是稅負在新的營改增運行環境下不降反增。這樣的結果可能背離了營改增鼓勵公平競爭中做專業化細分的初衷，因此，要在對營改增實際效應做具體調研之后跟上一些必要的優化調整。

　　資源稅，從量變從價的大方向比較明顯，水資源稅目前在河北試點，希望河北成功后推廣到其他區域。

　　環境稅，終于在2016年最后一個月完成了費改稅的立法過程，今年看如何依法執行。

　　個人所得稅，有關部門的態度非常明朗，要積極推進，首先要完成修法過程。最關鍵的是要建立綜合與分類結合的框架，絕對不能延續過去只對薪酬做超額累進調節的架構了。

　　房地產稅，財政部領導的工作報告中非常清晰地說要積極考慮構建地方稅體系，我理解其中便包括房地產稅如何按照中央的精神加快立法。稅制改革2016年過去以后我們不得不做出一個判斷——沒有達到政治局審批通過財稅改革方案的時間表的要求。六大稅制改革任務顯然是財稅改革里的重點，但我們現能交代的只有營改增，2017年環境稅也基本可交代過去，其他還有待攻堅克難，進一步按照中央的意圖落實到實際改革的可行方案和對接操作上。

　　第三是中央地方體制關系的調整。2016年終于有了怎樣優化中央地方事權的文件，但是還沒有細化到形成中央、省市、縣至少三級合理事權的一覽表，去對接各級財政支出責任的明細單。而我認為，這才是非做到不可的實質性任務。

　　總體來說，中央與地方關系方面我還是堅持一貫的觀點：中國要真正把1994年和市場經濟目標匹配的分稅分級體制成果加快優化，一定要解決省以下怎么落實分稅制的問題。迄今中國省以下并沒有進入分稅制狀態，便造成這些年大家反復抨擊的基層困難、土地財政、隱性負債等弊端，這些弊端產生的原因分析，在于分稅制于中國五級政府框架下，省以下四級如何分稅無解，改革基本意圖便不能落實。中國五級政權架構通過大部制和扁平化的改革，應形成中央、省、市縣三級事權跟著稅基的合理配置，其基本原則是三級框架之下，一級政權有一級合理的事權，再有合理的財權、稅基配置和各級預算，預算后面匹配的各有一級產權和一級舉債權。地方舉債權現在已經落實到省，未來可以討論，省以下可否不是由省代發，而是在地方市縣級政府自己在約束條件下陽光化發債。總體來看這個框架理清楚之后，可以配上中央、省兩級自上而下的轉移支付，以及輔助性的橫向轉移支付來運行，這樣中國政府以政控財、以財行政為全局服務，才可望進入一個為市場經濟健康發展服務提供治理基礎和支柱的長治久安狀態。

　　(本文作者介紹：華夏新供給經濟學研究院院長、中國財政科學研究院研究員。)