文/中國經濟50人論壇成員 周其仁

　　為什么當年小崗村要改革，還不是原有體制不管農民的飯，卻死死管住農民的手和腳。改革就是突破。現在中國經濟大有成就，千萬不要走回頭路，不管飯卻管頭管腳，動不動把法無禁止之事，隨隨便便就宣布為不合法。

當下這項改革堪比當年小崗村

　　網約車早在 2012年就出現在北京和杭州，到此次國家七部委出臺《管理暫行辦法》，已發展了四個年頭。我認為這個過程有兩點值得肯定：一是網約車跑到街上在先，出臺管理規范在后；二是在爭議四起的環境里，廣泛聽取、吸收各方意見，在各相關利益方參與下形成政府管理辦法。

　　第一點特別值得肯定。倒回去想，當網約車于 2010年出現在舊金山、次年出現在巴黎之后，要是有人也想在中國搞同類服務，如果選另外一條路徑，如申請主管部門組織專家論證、批準開辦申請，或僅在輿論上呼吁中國也要網約車，那么，同樣花四年時間，會不會有今天這么一部承認網約車并加以規范的管理辦法？不好說一定不會有，但可能性應該近乎于零。

　　好在中國沒走那么一條“創新之路”。實際發生的，是一幫年輕人在別人還不知道網約車是何方神圣時，就寫出自己的應用軟件，就走上街頭一個接一個策動的哥的姐嘗鮮、就自己當顧客用手機叫車。簡言之，就是先干起來、先試起來。等到我們的上層建筑里為此熱鬧起來之時，網約車早已被很多人體驗過，甚至在都市出行中占有一席之地。僅以滴滴為例，從征求意見稿到《暫行辦法》公布，這家公司每天產生的業務單從 700萬上升到 1000萬。加上其他公司，網約車提供的服務范圍更大。

　　實踐出真知。我觀察到網約車爭議中不論贊成的還是反對的，都拿試驗中的網約車作為分析對象和立論依據。離開街上跑著的網約車，要爭出個名堂來，怕不容易。要尋找最低限度共識，更不容易。

　　允許先試更重要的意義，是這個新行當有機會在試驗中不斷修正和完善。恐怕將來有人回溯這段創新史才可以清楚表明，從 2012年網約車在中國誕生到《暫行辦法》頒布，各家網約車的商業模式、服務規范、技術與內控，究竟發生過多少變化。互聯網經濟本來就有“快速迭代”的看家本領，可以顧及乘客體驗、并在用戶積極參與下不斷改善服務品質和商業模式。要是沒有一個在試驗中迭代改善的機會，以最早設想的業務模式作為報批的基礎，那這檔子創新要站得住腳就可能難上加難。

　　網約車的經驗說明，“先試驗、再規范”是啟動創新、并使之落地的一條現實路徑。這與中國以往改革經驗一脈相承。從包產到戶、民營企業、開放外向一直到網商興起、快遞遍地，無一例外都是試驗在先、規范在后。倘若把這個屢試不爽的邏輯反過來，非規定先取好名字，再讓人生孩子，那就斷然搞不成改革，也實現不了創新。

　　問題是，怎樣更為明確地肯定這條經驗？回到網約車，我想問一句：在此次政府部委發布《管理暫行辦法》之前，約四年時間里在我國大小城市街上跑著的網約車，究竟算一種什么法律狀態——合法？非法？還是既不合法也不非法的“灰色狀態”？

　　我傾向的答案是：合法。理由是網約車不是原來的出租車，其所從事的活動也不是原有法規所界定的“營運”，因為其時還沒有這類營運活動，所以立法者不可能先驗地判定后來才出現的網約車營運是不是一定屬于原先“營運”的范圍——這是白馬非馬的學問了。等網約車出現之后，究竟非法還是合法——包括爭議最大的私家車可不可以做專車營運——需要經由一個法律程序來明確，在沒有啟動相關程序之前，在啟動了界定程序尚未作出“網約車非法”或“禁止營運”之前，網約車就是合法的。說“法無禁止即可為”，當然惟有合法才可為。

　　其實此種狀態，在中國改革歷程里所在多有。鄧小平喜歡講“大膽試、大膽闖、看一看”，不就是這么一個狀態嗎？對新冒出來的事物，還沒看明白就一棍子打死，后面還有什么戲！鼓勵大膽試、大膽闖，又輕而易舉給人家戴上于法無據的“非法”帽子，何來改革，何來創新？

　　有人或批評說，照此辦理，豈不是自由過度、天下大亂？我以為那實在是多慮了。因為此處適用、也僅僅適用“法無明確禁止”范圍內的行為。至于法律明確禁止的，該禁的禁，該辦的辦，該罰的罰，怎么亂得起來？常識說，網約車在未經程序明確非法之前被視為合法，并不意味任何人可以利用網約車損害他人生命財產和公共利益——如果發生那類事情，現存刑法、財產法、合同法以及維護公共秩序的法規都可以有效加以管束。譬如，如果哪輛網約車撞傷了行人，警察難道會不管嗎？還不是與私家車、出租車、公交車、公務車撞傷行人一樣管。

　　直到有充分證據表明，網約車的不良事故不限于個別當事人，而與此種經營方式有著內在聯系，那就啟動審定程序吧：對過去法規未明言非法的網約車，要不要根據其出現后的實際效果，加以普遍的限制、禁止或列為非法？在邏輯上，情況不嚴重，就無須急急忙忙出臺法律的限制或禁令。反之，如果情況嚴重，延用其他法規防不勝防，新的普遍性法律約束就會下達。

　　這就是說，實行“法無禁止即合法”的準則，并不至于因為對新出現商業模式的寬容，而特別加大對他人自由、生命財產和公共利益的威脅。

　　我不大贊成的，是市面上流行的以下這種“法制觀”——似乎任何一種經濟活動，任何老百姓在市場上滿足需求的行為，哪怕一舉一動、一招一式，都要得到某個行政機關批準，都要拿出法規條條和許可，否則就一律非法。這算哪門子法制呢？過去教條主義動不動“拿本本來”，現在動不動“拿法律條條來”，要是僵化成“不看黃歷不出門”，談什么創新社會，豈不讓人哈哈大笑、一哄而散？

　　這一點值得強調，因為中國轉型還遠未完成。為什么當年小崗村要改革，還不是原有體制不管農民的飯，卻死死管住農民的手和腳。改革就是突破：讓農民放開手腳自己管飯行不行？實踐證明行，于是改革延伸到非農業領域，國家也包不了所有人就業，讓人家自由創業、辦廠、經商、務工，不就得了？結果走出一條康莊大道。現在中國經濟大有成就，千萬不要走回頭路，不管飯卻管頭管腳，動不動把法無禁止之事，隨隨便便就宣布為不合法。

　　按上述認識，2012年出現在中國街頭的網約車，打從誕生之日就合法。那么，四年后政府相關部委出臺的《暫行管理辦法》，又有什么意義？我以為，這部管理法規的作用，在于“明確網約車合法，并在明確合法的基礎上，實施規范管理”。

　　為什么“本來合法”還要疊床架屋，再來一個“明確合法”呢？答案是國情使然。畢竟中國走法治之路，滿打滿算還是初級階段。“法無禁止則可為”對很多人來說陌生非常、疑慮重重。人們似乎更習慣“宣布合法才可為”，甚至還有人相信“說合法也不一定可為”。如此現實面前，“本來合法”再加一個“明確合法”，恐怕就不是多余的。

　　更重要的是，對于網約車這樣一個在很短時間就迅速成長的新產業，確有規范管理的需要。是的，不是所有合法行為都需要專門的管理規范。大量日常生活中的事情，諸如鄰居家的電視機可以開多大聲響、大媽們的廣場舞可以跳到多晚、你的舊自行車愿意賣給誰、我送朋友或朋友的朋友上機場可不可以收點人情，都合法，但又都無須出臺什么管理規范。那些日常行為——加起來總量也蠻可觀——靠道德、習俗和社區民約調節就好，實在鬧出大件事的，一般民法準則也足以應付。

　　網約車不是這類事務。她新穎，應用最新潮的移動互聯技術，令很多人懵懵懂懂，知其然不知其所以然。她具有極強的網路效果，一旦越過臨界點，能夠迅速集結超量供需方。她活躍在大都市和中心城鎮，人群密集于狹小空間，交互頻率高，外部影響大。她還占用城鎮街道，那是一種在利用上忙閑極度不均的公地，帶來資源爭用的若干特別問題。當然，網約車并非在一片空白中橫空出世，她自呱呱落地之日，就挑戰早已在位的傳統出租車，要動人家的奶酪。

　　具有以上未加完整刻畫特點的網約車，僅有合法地位是不夠的。實踐很快帶出新問題：在網約車行業內外，一種合法的自由會不會影響、妨礙、甚至侵犯其他相關方也具有正當合法性的自由？在經驗上，市政管理機關與網約車平臺、平臺與司機、司機與乘客、網約車與爭搶街道資源的其他出行業務之間，一種自由常常與其他自由處于磕磕碰碰的狀態。

　　在學理上，人們一般同意法律要保護的是不侵犯他人合法自由的自由。這當然沒錯。問題是在真實世界，究竟什么才叫一種自由侵犯或沒有侵犯他人自由，并不容易界定。尤其法經濟學達到了科斯于 1960年發表大文的思想高度——所有權利侵犯問題都具有某種雙向性——對這個難題的回答，就不能不從追求本質合理性，轉向更多依賴程序合理性。

　　網約車四年來的實踐，要求明確合法，也要求形成一套管理規范，以確保這項中國人出行方面的重大創新，在經歷爭議和種種磨合之后，轉為日常生活里平平穩穩的現實。《暫行管理辦法》應運而生，難怪主要輿論對此紛紛點贊和表示歡迎。剛才兆豐在評論中，仔細對比《暫行管理辦法》與 10個月前《征求意見稿》之間的區別，諸如肯定了“政府監管平臺、平臺管理司機”、刪除數量管制和價格管制、取消簽訂強制性勞動合約、刪除“不得占有市場支配地位”等等，認為新規“作為世界范圍內首個國家級網約車法規”，“必將在科技商業史上留下一頁”。當然也有擔心，主要是網約車如何在 2800個地方完成注冊，以及在眾多地方的落實過程中，會不會變相實施不當管制和過度管制，妨礙公正的市場競爭。

　　由于涉及城市政府在改革和創新中的作用，我想再作點說明。2015年在上海討論首個中國城市承認網約車合法地位的經驗，以及 10個月前在朗潤園討論征求意見稿，我都主張把如何規范對網約車的管理，明確為城市事權，建議中央部委定出若干指導原則之后，主要由城市政府來承擔實施具體規范的責任。

　　強調城市事權的出發點，是隨著城際軌道交通的發展，新老出租車基本都成為城市內部事務，不需要跨城市、更不需要全國性管理規范。更重要的是，上文所述如何劃定多種自由權利之間的恰當界線，是一件細活。在各具特點、差異甚大的幾百個中國城市各自的經驗與信息基礎上，網約車才可能在整體城市交通、出行格局中得到合理處理。

　　官僚主義不作為、審批權力尋租之類，總存在。因此中央的指導原則和在正確原則下自上而下的督辦、推動不可或缺。另外，城市間存在競爭關系，在解決打車難、出行難、回應當地公眾關切等方面，各地政府面臨的競爭壓力也將推動新政落地。現在快遞遍布的地方，早就不止 2800個行政單位了吧？非要與快遞過不去，有那么蠢的嗎？

　　把幾面都看到，我們至少可以說，細節里固然藏有魔鬼，但也藏有天使。總可以努力一把，爭取讓天使降服更多的魔鬼，創造更多管用的經驗。還是那句話，未來到底怎么樣，取決于各方的行動。

　　(本文作者介紹：教授、博導、北京大學國家發展研究院院長。)