文/中國經濟50人論壇成員 吳敬璉

　　中國的舊型城鎮化問題的根源主要有兩點，一是舊型城鎮化異化為房地產開發地產，第二就是各地爭相建設超大規模的城市。這造成的大拆大建侵犯了民眾的利益，然后就是小城市偏枯，特大城市瘋長。直接導致項目建設過程當中占地面積過大，投資效率低下；其次是各級政府債臺高筑，威脅國家金融體系的穩定。

 

 

　　關于中國城鎮化道路的問題，是近幾年屢被討論的問題。我們現在提出“新型城鎮化”，那么相對來說就有“舊型城鎮化”，舊型城鎮化的問題是什么？產生這些問題的根源是什么？

　　目前人們對于城鎮化大概有兩種看法，一個看法認為城鎮化是增加需求、拉動經濟增長的一種重要途徑。

　　由于這個看法受到了很多人的反對，有人就提出了第二種看法：城鎮化是工業化、現代化的結果而不是一種推動力量。在工業化后，人口會向城市聚集，城鎮化就可以得以推進，城鎮化是一種結果而不是推動的力量。

　　我個人認為這兩種看法都有問題：與發展經濟學公認的城鎮化在工業化和現代化當中所起的作用相比，上述的兩種認識都有很大的差別。

　　從國外學者的著述和研究看，在一個國家從低收入向高收入邁進的過程當中，城鎮化一直是收入快速增長和一國工業化的內在組成部分。

　　城市是一國經濟增長的發動機，創新的孵化、精湛技能的培育，無不在城市進行。只有在城市當中，因為有人的互相親近和接觸，通過人和人之間的面對面的交流與沖擊，就可以產生新的思想、新的概念和新的產業，這是城市最大的功能。城鎮化的最大作用就是培育出了拉動經濟增長的創意產業。

　　因此，城鎮化并非是推動經濟增長的手段，而是創造出了一個能產生新思想和新創意的城市。

　　城鎮化當然也有負面效應，比如因為人口密集會造成交通擁堵，垃圾處理、公共衛生管理會變得復雜和困難，治安管理的難度會加大等等。

　　總之，城市生活的成本就會比較高。如果我們可以盡量發揮城市的正能量，盡量減少其負能量，這樣的城鎮化就接近成功了。如果不是這樣，城市的正能量不能發揮出來，負能量倒是很強，那就會有問題了。中國的舊型城鎮化問題的根源可能就在這里。

　　一、舊型城鎮化異化為房地產開發，舊型城鎮化有什么特點呢？就是土地的城鎮化優先于人口的城鎮化。城市建成的城區面積比城市人口的增長要高好幾倍。中國城市的市中心的容積率比發達國家要低得多。城市人口的人均占地面積卻比發達國家多得多，我們的土地不多，但我們城市中人均占地面積要比人家多得多。舊型城鎮化不是產生新思想和新創意，而變成了開發房地產。

　　第二就是攤大餅式的城市發展，各地爭相建設超大規模的城市。我們的城市專業化程度很低，只要擴大規模就可以，同質化很嚴重。

　　2007年，長期關注中國城鎮化問題的美國布朗大學經濟學教授弗農·亨德森認為：中國的城鎮化進度落后于很多國家，城市居民的數量甚至都比跟中國處于同樣發展水平的國家要低。

　　但是他發現一個很特別的情況，一方面國內的小城市發展偏枯（編者注：即發展相對滯后）；另一方面國內存在很多500萬人口以上的特大規模城市，而這樣的大城市運作效率很低，比如北京。

　　攤大餅式發展的結果把金融業、服務業、制造業還有政府都放在城市里面。制造業里的工人被稱作農民工，農民工是沒有被城鎮化的，他也不是市民。我們官方的統計數據說中國城鎮化率為52%，但是其中有相當一部分是未城鎮化的，就是實際上只是做一些簡單再加工的工作。如果把這部分刨除之后，我們的城鎮化率只有35%。

　　這造成了很多問題。第一個問題就是大拆大建，侵犯了民眾的利益。第二個問題就是小城市偏枯，特大城市瘋長。就導致了兩個結果，一個是項目建設過程當中占地面積過大，投資效率低下。其次是各級政府債臺高筑，威脅國家金融體系的穩定。

　　隨之而來的問題是建成后的城市運作效率很低。城市提高經濟效率的好處沒有充分發揮，但是負面效應卻充分顯露了：交通擁堵，生態環境惡化，城市運營成本高昂。北京就是一個典型，每個人的生活半徑都很長，每天幾百萬人進來一次，出去一次。造成了嚴重的空氣污染。

　　三因素導致舊型城鎮化弊端

　　為什么會產生這些問題？有以下一些主要原因。

　　第一是政府主導了城鎮化的過程，把造城當成是提高政績重要的、甚至是主要的手段。

　　第二是土地產權制度。我們現在土地產權制度是兩塊，農村那一塊是集體的。最終擁有者是農民，但是農民從中得不到權力也不能獲得利益。權力和利益主要掌握在村干部手里。

　　按照憲法的規定，城市土地屬于國有的。所以城鎮化過程當中就出現了這樣的問題：農村土地征購的時候，其將按照農產值來定價。一旦農村土地轉成城市土地后，城市土地在經過招拍掛出讓后，價格將比從農村土地征購時大幅上漲。

　　這個差價將屬于新所有者，因此這極大激勵了地方政府造大城，攤大餅，盡量把土地規模做大。這樣各地政府不僅可以表現政績，財政收入還能大幅增加，這就出現地方政府對土地財政的依賴。

　　第三個原因具有中國特色，就是行政級別是層級化的。在市場活動當中，本來城市和城市之間是平等的。但是我們不是，我們有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市和鄉鎮。越是上級的城市支配資源的能力越大。

　　反過來越大規模的城市，往往明文規定的行政級別，或者是潛在的行政級別就越高。這就造成了一個循環，就是上級城市可以運用更大的權力吸取資源，擴大自己的規模。規模越大之后，其行政級別或者是實際的行政級別會越高，這就造成了一種惡性循環，終致我們現在的小城市偏枯，而大城市擴張得太厲害。

　　　推進新型城鎮化需解決體制缺陷

　　怎么能夠解決上述問題？我認為需要和黨的十八屆三中全會所作的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”）聯系起來，改變體制上的一些缺陷，這可能會推進新型城鎮化。我從亨德森等學者的研究報告中，總結出來一些要點：

　　一是改變各級政府用行政命令推動城鎮化的辦法，通過市場運作和政府的土地利用規則提高城鎮化效率；二是像《決定》所說的，建立跨城鄉的全國統一的勞動力、土地和資本市場，以便使資源流向效率和投資回報最高的地方；三是要改革行政層級制度，重新界定市場的職責，建立現代財政制度。

　　《決定》提出了新的改革計劃和規定，我認為這些規定都是有利于推行更有效率的城鎮化的。當然，這些規定設想都很好，寓意都很好，但是推行起來仍有很多問題需要解決。

　　這主要包括兩類問題，一類問題是由于意識形態和現在的利益格局所造成的。比如說增加了農民的財產收入，增加了土地的收入，那么就影響到其他的在這個城鎮化過程當中的利益主體，他們原有的利益就會受到影響。所以這些來自意識形態和原有利益的阻力要排除。

　　另一類問題是當我們推行改革的時候，我們不能不顧實際會發生的困難，所以要做一些設想。比如說《決定》里面就講到，地方政府可以發債。這可是一個很復雜的工程，地方政府在什么情況下可以發債，誰對債務進行負責，怎么監督？一些地方債的市場怎么監管？都需要有一整套的解決方案。

　　(本文作者介紹：著名經濟學家，國務院發展研究中心研究員。)