文/新浪財經金融e觀察(微信公眾號：sinaeguancha)專欄作家 李庚南

　　無論金融監管體制如何改革，金融監管都應堅持有所為有所不為。唯有如此，才可能做到凝心聚力抓監管，切實管好屬于自己的“一畝三分地”，才能重塑監管的形象和社會公信力。

　　每當“黑天鵝”頻頻掠過金融世界的天空，總會“驚起一灘鷗鷺”，引發改革監管體制的呼聲。市場一直在焦灼中等待“靴子”落地的聲音。

　　盡管虐心，但是“靴子”終歸要落地。

　　前不久，從中國人民大學又傳來了密集的“腳步”聲。由中國人民大學金融與證券研究所、中國證券報、華融證券股份有限公司聯合主辦的“第二十一屆(2017年度)中國資本市場論壇” 再一次引燃了對金融監管體制改革的熱議。云集人大的專家學者們反思監管邏輯，疾呼監管改革，暢想監管框架。中國人民大學吳曉求副校長提出的由現在“一行三會”扁平化結構過渡到央行+“金監會”的“雙峰”形態組織結構，無疑為本次論壇添加了最醒目的注腳。

　　“雙峰”監管模式適合中國嗎？從國際金融監管實踐看，目前居于主流的監管模式主要有三種：一是以美國為代表的多頭監管模式，即“分業監管+金融穩定委員會”模式；二是以英國為代表的超級大監管模式，即“央行+行為監管局模式；”三是以澳大利亞為代表的“雙峰”監管模式，其一是澳大利亞證券和投資委員會，負責對銀行、證券和保險等金融業務行為的監管；其二是澳大利亞審慎監管局，負責整個金融體系的審慎監管。如何在“雙峰”監管模式、超級監管模式及其他監管模式之間選擇？理論界、實踐部門對此莫衷一是。

　　金融監管體制該怎么改？

　　筆者以為，金融監管體制改革首先須弄清楚究竟要改什么，要明白監管的痛點和病灶所在，以解決監管面臨的根本性約束和障礙為導向。監管框架的改革顯然要立足于此，而不是就框架調整論框架調整，沉迷于對國外各種監管模式的引進與改良，陷入監管框架形式調整的“虛無”。

　　那么，我國現行金融監管體制的痛點到底在哪里？回答這一問題，最有發言權的自然是市場(包括金融機構、社會公眾)。監管好與不好，效率高還是低，客觀的評判是市場；監管模式與框架該如何改進與完善，可以問計的最好“謀士”也莫過于市場。

　　市場對監管最不滿意的地方、最強的呼聲是什么？是金融亂象得不到有效遏制，消費者權益受侵害、維權難，一些領域監管重復，一些監管領域存在監管尋租，等等。因此，現行監管體制改革應圍繞這些問題，至少在五個方面實現制度性突破。

　　其一：消除監管空白。

　　監管的空白主要來自兩個方面：一是傳統金融領域存在的制度空白。由于監管制度創新相對滯后于與金融活動創新，監管部門對被監管機構金融創新的合規性評估缺乏監管依據，對一些金融活動或交易行為的經濟實質難以準確界定，導致一定時期內的監管空白?！白屪訌椣蕊w一陣”，似乎體現了監管對創新的鼓勵與包容，實則隱含了監管制度創新滯后的無奈。有些法規如《貸款通則》實際上很多條款已不適用當今金融發展的實際，但依然存續。

　　二是新興金融業態存在的監管空白。在傳統金融領域，盡管一定程度上存在監管空白，監管部門大體上還是能遵循“誰批準、誰監管”的監管定式，按照“誰的孩子誰抱走”方式履行監管職責。但是，在機構監管的框架外，越來越多的類金融機構、類金融行為不斷“出生”，眾籌、第三方支付、P2P網絡貸款平臺等新興金融業態野蠻生長，像外來物種一般沖擊、侵蝕著原有的金融體系。由于相關監管規制滯后，這類機構往往成了監管的“孤兒”，暫時成為監管的空白，同時也“享受”著監管套利。盡管自2015年7月國務院出臺《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》以來，針對互聯網金融的監管意見先后出臺，但在機構監管模式下，這方面的監管仍處于相對空白狀態。這種情形恰應了那句“勝利有一百個父親，失敗是一個孤兒”的話。

　　其二：根治監管缺位。

　　如果說監管空白的形成主要由于監管制度創新的滯后，那么監管的缺位則往往是在有法可依情況下監管者的不作為。由于監管者反應不靈敏、判斷不準確，或監管部門相互間缺乏溝通與協調，造成的對某些金融活動和行為疏于監管。

　　監管缺位或存在于幾個方面：一是監管交叉領域存在的監管缺位。盡管“一行三會”在各自領域的監管規制均已覆蓋被監管機構及經營活動，但對監管邊緣或監管交叉領域發生的金融活動和行為，要么都管，要么都不管，彼此心存“依賴”而形成監管缺位。二是監管貫穿路徑上的缺位。近年來，銀證、銀保、銀基等通道業務風生水起，影子銀行、傘形信托、各類地方性資產交易平臺等交叉性金融產品目不暇接。由于缺乏有效的監管協調，難以進行穿透式監管，造成“神龍見首不見尾”或“盲人摸象”。各個監管部門僅僅從自身的角度出發，勢必形成對被監管對象及行為認知的片面性、不完整性，客觀上形成監管視角上的盲區，造成的監管缺位。

　　其三：減少監管重疊。

　　在分業監管格局下，對于監管交叉領域的金融活動和行為的監管，既可能形成上述的監管空白，也可能出現重復監管、過渡監管的情況。特別是在一些交叉性的影子銀行業務或產品，涉及不同的監管部門，容易造成重復監管問題。至于在監管數據統計、監管信息收集等方面的重復性則顯然不值一提了。重疊監管既增大了被監管者的負擔，也是對監管資源的一種浪費。

　　這種監管重疊，可能是由于不同監管部門之間缺乏有效的溝通與協調，也可能緣于監管競爭。正如香港金融發展局(FSDC)委員秦曉所言，中國監管機構同時具有市場監管和行業主管的雙重功能，使得監管機構有動力把所監管的行業“搞大搞強”。這種雙重功能的存在，勢必滋生監管競爭的動能，造成重疊監管、過度監管。

　　其四：補齊監管短板

　　當前監管最大的短板是什么？是對消費者的保護。毫無疑問，保護消費者是監管的本分。將保護消費者權益作為金融立法的出發點之一是世界各國金融監管的共同點。從我國監管制度安排看，對金融消費者權益的保護始終居于非常重要的地位，《銀監法》《證券法》《保險法》均在開篇第一條強調了保護金融消費者、維護其合法權益的宗旨。

　　盡管自《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》頒布以來，各監管部門均先后設立了專門的金融消費者保護局，但不可否認，對金融消費者權益的保護仍是我們監管的短板，也是監管屢屢為社會公眾詬病之所在。

　　這其中，既有金融機構行為不規范問題，包括金融信息化背景下業務流程、產品設計復雜性帶來的糾紛事件甄別難度；也有消費者金融知識欠缺、自我保護意識淡薄方面的原因，以及“剛兌”傳統下的不合理訴求。但是，作為監管部門，是否秉持公正，在處理金融消費者投訴中保持不偏不倚， 則是消費者保護的關鍵。

　　不容回避的是，在長期、持續的監管中，監管機構和被監管對象的利益往往會逐漸趨于一致，甚至陷入斯蒂格勒所說的“監管者俘獲”狀態。加上多重責任目標的存在，監管部門在對待金融消費者訴求方面，視角往往更多地放在盡快消除糾紛、消除不穩定因素、避免輿情擴大化，而不是落腳于切實維護金融消費者的合法權益上。監管部門在履行微觀審慎監管與保護消費者權益方面難免呈現“一手硬一手軟”的現象。

　　其五：厘清監管定位。

　　金融監管本質上是一種管理活動，追求效率是監管的內在要求。而明確清晰的監管目標定位，無疑是體現與提升監管效率的前提。

　　實際上，從相關監管立法來看，監管的目標定位應該是比較明確的?！度嗣胥y行法》明確了中國人民銀行的目標定位是：保證國家貨幣政策的正確制定和執行，建立和完善中央銀行宏觀調控體系，維護金融穩定。從“三會”定位看，盡管各有側重，但主要目標均可概括為：規范行為，防范風險，保護消費者權益，促進行業健康發展。按照上述定位，各個監管部門監管的界限應當是相對清晰的，監管的著力點也是明確的，而且也顯示了監管的相對獨立性。

　　但在監管實踐中，監管目標的多元化趨勢在不斷增強，特別是監管職能與推動社會經濟發展的各項職能日益交織，不僅牽扯了大量的監管資源，而且也使監管部門限于多重目標的矛盾沖突之中。比如，在小微企業、科創型等風險相對較高的領域，既要金融機構強化金融支持，又要督促其加強風險管控，監管者往往因此陷于兩難境地。

　　誠然，金融是經濟的血脈。我們顯然不能、也不可能把監管與經濟發展割裂開來；但監管所肩負的特殊的職責，決定了其在社會經濟活動中的基本定位，決定了其參與社會經濟活動應有所側重。在經濟社會，任何一個部門、一個行為主體都會涉及到資金問題，但不是所有與資金有牽連的方面都需要監管“到場”；否則，監管豈不成了千手觀音？

　　實際上，保持監管的相對獨立性，不僅有助于提高監管的權威和有效性，實際上也為經濟金融發展提供了一種平衡協調機制，有利于整體經濟保持適度杠桿率和穩健發展。

　　上述問題(盡管并未窮盡當前監管的病灶)的突破，顯然不是一個簡單的監管框架改革問題，還涉及到監管制度創新問題，以及相關監管關系的重構與協調問題。

　　在監管制度方面，除了加快完善現有的監管法律法規，以消除金融混業、跨界和金融新業態方面的監管空白外，還亟需建立和完善相關機制。如建立和完善監管問責機制，包括監管機構內部的問責以及監管者的再監管問題，以有效治理監管缺位和監管尋租等問題；在消費者保護方面，要探索建立“舉證倒置”機制，即由“控方舉證”向“辯方舉證”轉變，在涉及侵害消費者權益糾紛方面，被監管機構有義務“自證清白”。

　　在監管框架方面，首先要在兩個方面實現突破。一是行為監管。要樹立行為監管理念，按照行為的金融實質進行認定并區分監管職責。無論是成立單獨的金融行為監管局還是明確各種金融行為的監管責任部門，關鍵是要突破現行的機構監管模式，建立覆蓋各類金融行為的監管職責分工機制。只要某種金融行為出現，不管是以合法機構的形式，還是非法組織形式，都有明確的部門去管(至于具體由誰去管并不是問題的關鍵)。二是強化消費者保護局的獨立性。消費者保護局應相對獨立于基于機構監管的微觀審慎部門，與之形成相對制衡，以避免“監管者俘獲”所導致的消費者保護短板，

　　在相關監管關系重構方面，需著力理順兩重關系。一是重構央行宏觀審慎監管與銀、證、保的微觀審慎監管的關系，將“三會”監管職能中的推動實體經濟發展等宏觀職能統一劃歸央行，既使央行宏觀調控職能更加完整，又使監管部門更加專注于監管。二是厘清國務院金融監督管理機構與地方政府監管部門的關系，明確地方金融監管部門的法律地位、職責與權力的界定，劃清中央監管與地方監管職責不清。

　　無論金融監管體制如何改革，金融監管都應堅持有所為有所不為。唯有如此，才可能做到凝心聚力抓監管，切實管好屬于自己的“一畝三分地”，才能重塑監管的形象和社會公信力。

　　(本文作者介紹：先后供職于工商銀行、人民銀行，現為銀行監管部門人士，長期負責小企業金融服務推進工作，潛心研究小企業金融服務問題。)