關于《金融企業財務規則（征求意見稿）》的說明

　　為適應金融體制深化改革發展，防范和化解金融風險，加強金融企業財務管理，根據黨中央、國務院決策部署，財政部作為國務院金融穩定發展委員會的重要成員單位，依據“起草財政、財務、會計管理的法律、行政法規草案，制定部門規章，并監督執行”的職責，在研究金融改革發展對財務管理提出的新要求、分析金融金融領域存在問題的基礎上，對《金融企業財務規則》（財政部令第42號，以下簡稱42號令）進行了修訂，形成了《金融企業財務規則（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）?，F將有關情況說明如下：

　　一、修訂背景及必要性

　　42號令自2007年實施以來，在促進金融企業財務管理規范化、科學化方面發揮了重要作用。近年來，隨著金融體系發展及金融創新加快，以及防范系統性金融風險的要求，財務風險防控壓力急劇上升，42號令已無法滿足金融企業財務管理的需要。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議明確提出，加強對金融機構的財政財務監管，加大金融違法行為處罰力度，大幅提高違法成本。根據金融市場發展出現的新情況新特征，以及對經濟發展新常態下金融工作的新要求，確有必要對42號令進行修訂和完善。

　　（一）深化金融改革發展的必然要求。近年來我國金融領域改革進一步發展和深化，一些基礎性關鍵性改革進入攻堅階段，符合現代金融特點的現代金融監管框架逐步建立，優化金融機構體系、建立現代企業制度等改革也在不斷深化，金融對外開放程度不斷提高，金融企業的內外部環境發生了巨大變化。針對發展和改革中的問題，黨中央、國務院對加強金融企業的財政財務監管提出了新的要求，需要對42號令的適用性和約束力做出相應調整，對金融企業改革中出現的新情況新問題進行規范。

　?。ǘ┓婪痘饨鹑陲L險的迫切需要。黨的十九大把防范化解重大風險作為決勝全面建成小康社會三大攻堅戰的首要戰役。金融風險是當前最突出的重大風險之一，第五次全國金融工作會議強調，要把主動防范化解金融風險放在更加重要的位置。金融領域在創新和發展的同時，一些金融亂象也隨之產生，加大了金融企業的經營風險和財務風險，如虛假注資、違規代持、濫用股東權利損害金融企業利益，同業融資偏離流動性管理的本質，境外融資管理控制薄弱，利用債務資金進行杠桿收購等。這些亂象背后，監管不足、約束不夠是重要的原因之一。為主動防范化解金融風險，迫切需要對42號令進行修改完善，發揮金融企業財務管理在風險識別、計量、監測和控制中的重要作用，與微觀審慎監管政策形成合力。

　?。ㄈ┚S護各方合法權益的必要保障。隨著我國經濟體制改革不斷推進，金融創新層出不窮、金融產品日益復雜，監管套利、監管空白同時存在，由于虛假出資、違規經營、財務管理不到位等導致的金融領域重大風險事件，嚴重影響了國家、出資人、債權人、金融企業以及社會公眾等各方的合法權益。在此新形勢下，有必要對42號令做出相應的調整和規范，通過建立健全全面、統一、完整的財務制度規范，進一步夯實防范金融亂象、維護各方利益的制度基礎。

　　二、修訂的基本原則

　　本次修訂按照以下原則進行：

　　（一）緊密結合第五次全國金融工作會議精神要求。

　　堅持以服務實體經濟為宗旨，引導金融企業回歸本源、專注主業；堅持防范系統性金融風險，著力整治各種金融亂象和加強風險源頭管控；堅持深化金融改革，著力提高金融企業高質量發展。

　　（二）堅持以問題為導向。

　　針對當前金融領域發展中存在的資本金來源違法、投融資行為不規范及金融企業綜合經營、產融結合不規范等問題，有重點的進行修改完善，切實彌補財務監管短板。

　?。ㄈ槲磥斫鹑诎l展和改革留出適當空間。

　　金融體制改革還在有序推進，針對一些財務管理事項，如金融企業的考核評價、員工薪酬管理等，在修訂中只提出導向性和原則性的要求，為下一步的改革留出制度空間。

　　三、修訂后的主要內容

　　《征求意見稿》共十五章164條，與現行規定相比，未作修改4條，修訂60條，新增105條，刪除5條，增加了預算管理、資本金管理、投資管理、考核與評價等，并對原有內容也都進行了較大幅度的調整。主要內容如下：

　　第一章總則。明確了修訂宗旨和依據，增加了金融企業財務管理遵循的原則，并提出各級財政部門對金融企業財務行為進行監督管理的同時，要與審計部門、金融監管部門加強溝通協作。按照第五次全國金融工作會議統一規制、防范風險的精神，《征求意見稿》明確規定，依法獲得金融業務許可證的各類金融企業，以及雖沒有金融牌照，但主要經營金融業務的投資運營機構和金融基礎設施企業或機構，以及小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等機構均適用于本規則。同時，本著實質重于形式的原則，《征求意見稿》還規定，經營活動在境內的境外注冊機構比照適用，并將在境外離岸中心、金融自由港等注冊的境外注冊機構也一并納入適用范圍。

　　第二章財務管理職責。為適應經濟金融形勢變化，以及金融企業股份制改革的推進，按照相關法律法規，從財政部門，“三會一層”公司治理架構的角度，對各方財務管理職責進行了調整和完善。為加強風險防控、強化金融企業的內部管控，對金融控股公司的集團公司，增加了金融企業母公司對各級企業財務活動進行穿透管理的內容。

　　第三章預算管理，為有效發揮預算管理在計劃、協調、控制和業績評價等金融企業財務管理方面的積極作用，《征求意見稿》新增了預算管理的內容，要求金融企業實施全面預算管理，全面預測財務收支情況，合理配置內部資源，并對預算編制的程序、范圍、主要內容、監督及考核等事項作出了明確。

　　第四章資本金管理。針對當前金融企業存在的虛假注資、違規代持、資本金抽逃等違法違規行為，《征求意見稿》新增了資本金管理的內容。一是出資來源。為落實第五次全國金融工作會議精神，結合金融亂象治理情況，要求金融企業資本金來源必須真實、自有、合法，不得以委托資金、債務資金等非自有資金投資金融企業。二是出資形式。為確保資本金具備充足的風險抵御和損失吸收能力，金融企業資本金應當以貨幣資金為主。同時，考慮到金融企業改制、自身經營等現實需要，允許以經營必需的非貨幣資產出資，但是對其出資比例進行限制。三是股權質押。目前，關于金融企業股權質押缺乏明確規定，一些金融企業出資人對股權進行反復質押、層層加杠桿，加劇了金融風險。為此，《征求意見稿》明確規定，金融企業出資人不得質押限售期內的金融企業股權，質押融資不得用于股權收購，對于一定比例股權質押進行股東權利限制，確保公司治理結構穩定。四是特殊投資者。近年來，銀行理財、資產管理計劃等融資方式不斷創新，一些投資者將金融產品投資入股金融企業?？紤]到金融產品一般具有一定期限，結構復雜，資金來源難以徹底核查，為避免利用金融產品資金優勢獲取金融牌照或炒作股價，防范期限錯配風險，對金融產品入股金融企業的方式和比例進行適當規范。五是員工持股計劃。金融企業員工持股計劃是金融企業資本金補充的來源之一，與其他股東出資要求一致，其資金來源應當為員工自有合法資金，不得通過銀行貸款等債務資金籌集。六是管理層杠桿收購。近年來，融資創新層出不窮，杠桿收購隨之不斷發展。為維護金融企業合法權益，避免內部人控制風險，嚴禁金融企業管理層以杠桿收購方式取得金融企業股權。

　　第五章籌資管理。針對近年來金融企業融資方式和管理過程中存在的問題，《征求意見稿》對籌資管理的內容進行了修訂。一是明確籌資目的，強化籌資期限匹配管理，防范期限錯配風險和流動性風險。二是要求金融企業建立健全籌資決策程序和權限，強化公司治理決策的風險管控作用。三是結合近年來融資創新情況，要求金融企業綜合考慮業務需要、監管要求等因素，統籌境內外市場，合理選擇籌資工具。四是為了防范期限錯配風險，要求金融企業同業融資合理確定融資期限，嚴格用于流動性管理，原則上不得用于長期限或高風險投資，不得成為盈利主要來源。同時，為了防范金融風險在同業間不當擴散和傳染，要求金融企業同業融資，僅限于交易雙方，不得提供任何直接或間接、顯性或隱性的第三方金融機構擔保。五是針對金融企業境外籌資規模增長過快，資金運用不透明、業務管控薄弱等問題，進一步加強境外籌資管理。

　　第六章投資管理。近年來，金融企業投資出現了資金在金融體系內空轉，利用債務資金進行杠桿收購等一些不規范現象，為從金融企業財務管理的角度規范投資活動，《征求意見稿》增加了投資管理的內容，對金融企業投資活動進行引導和規范。一是明確金融企業開展投資活動，要以回歸本源，服務實體經濟為原則。二是貫徹落實第五次全國金融工作會議精神，要求金融企業聚焦主業，嚴格規范產融結合行為；明確金融企業開展實物投資應以經營必需、滿足自用為原則。三是金融企業應加強對投資事前、事中和事后的全流程管理。采用委托方式開展投資的，應按照“公開、公平、公正”原則，擇優選擇管理人；開展股權投資的，應對被投資企業資本金進行穿透式審查，履行相關資產評估或估值程序；做好投資監控及績效評價等工作，并結合評價結果，及時調整或退出有關投資項目。四是結合資管新規，要求金融企業按照“穿透原則”對所發行的資產管理產品加強資金投向管理，全面掌握底層基礎資產信息；審慎開展境外投資，嚴格控制境外非主業投資，切實防范境外投資風險。

　　第七章資產運營?！墩髑笠庖姼濉吩趶娬{金融企業加強資產運營管理制度建設的基礎上，主要補充和完善了以下內容。一是結合金融企業實際，進一步降低固定資產（含在建工程）占凈資產比重限制，將銀行和保險等非銀行類金融機構的比例限制，分別由40%和50%統一為40%，進一步提升金融企業資產變現能力，同時防止金融企業過度參與房地產等投資。二是完善無形資產管理，新增商譽管理和品牌管理要求，明確金融企業應嚴格規范品牌管理和使用，對非控股或階段性持股的子公司，嚴格控制授予品牌使用權。三是規范抵債資產管理和不良資產處置相關規定，強調金融企業應堅決杜絕利益輸送行為，抵債資產原則上不得轉為自用，所處置的不良資產及相關風險，不得直接轉讓或轉移給該資產原債務人及利益相關方。四是針對當前部分金融企業存在股權結構復雜、發展戰略不清晰、股權質押不規范等問題，明確金融企業應按照投資目的，將股權投資區分戰略性投資和財務性投資進行管理，嚴格規范資產抵押和質押行為。

　　第八章風險管理。近年來金融企業面臨的經營環境發生了巨大變化，金融企業風險管理的規定還有待進一步完善，如準備金計提政策標準不統一、不明確，銀行業金融機構依據《財政部關于印發<金融企業準備金計提管理辦法>的通知》（財金 〔2012〕 20號）計提準備金，證券業、保險業等沒有統一的準備金政策，準備金應從費用中計提還是從凈利潤中計提，也沒有統一要求。再如，代客理財等表外業務快速發展，但剛性兌付問題使表外業務的風險內生化，并且“過橋”性質業務使風險沿著委托鏈條傳遞等。針對上述問題，《征求意見稿》對風險管理的內容進行了修訂。一是在總體要求方面，結合全面風險管理要求，明確金融企業應建立風險管理政策框架，要求金融企業風險控制應遵循全面覆蓋、逆周期管理、風險與收益相匹配等原則。二是在管理環節方面，增加了對風險識別、計量、監測和控制等各環節具體操作規定。三是在風險緩沖方面，梳理了風險緩釋的不同層次，金融企業應適當采取資產證券化、購買保險、運用套期保值類金融衍生工具等方式規避風險，對準備金計提問題作了進一步明確和統一。同時，為真實反映金融企業經營成果，防止金融企業利用準備金調節利潤，對于大幅超提準備金予以規范。以銀行業金融機構為例，監管部門要求的撥備覆蓋率基本標準為150%，對于超過監管要求2倍以上，應視為存在隱藏利潤的傾向，要對超額計提部分還原成未分配利潤進行分配。四是在管理手段方面，基于財務報表分析，增加資產負債管理和現金流管理等要求。五是在重點風險方面，從關聯交易、表外業務、委托業務、受托業務、擔保業務等五個方面，結合相關領域新的風險特征，提出明確要求。六是對金融控股公司等金融集團的財務風險管理予以明確。

　　第九章收入、成本和費用。隨著金融行業高速發展，規模快速擴張，金融企業收入來源更加多樣化、復雜化，人員工資等費用高企，成本難以對應到具體的使用主體。對此，《征求意見稿》對有關內容修訂如下：一是增加總體核算要求，規范企業財務收支管理。二是增加收入管理規定。強調企業及其職工開展業務所獲收入必須統一入賬核算，不得隱瞞藏匿或違規開支，不得侵占資產、私攬業務獲得賬外收入。三是進一步嚴格費用支出管理。新增成本費用支出核算具體要求，嚴格費用支出的禁止性規定，以及規范捐贈支出有關內容，嚴肅財經紀律。四是進一步規范企業薪酬管理和股權激勵。建立健全激勵約束并舉的薪酬管理機制，同時，規范工資外收入，明確不得在工資之外發放任何工資性支出，實現收入工資化、工資貨幣化、發放透明化。

　　第十章利潤分配。《征求意見稿》在本章主要就金融企業的利潤分配原則、審批程序、分配順序、現金分紅、公積金提取、彌補虧損有關要求進行了規定。主要修訂內容包括：一是明確利潤分配應兼顧各方權益，平衡企業發展和投資者回報，合理制定分配方案，嚴格履行審批程序。二是參考上市公司現金分紅有關規定，鼓勵金融企業優先采用現金分紅方式進行利潤分配。

　　第十一章財務信息。為更加突出財務信息對財務風險的真實完整反映，《征求意見稿》在本章規定：一是明確會計師事務所對金融企業股東（大）會負責，防范內部人控制風險。二是強調金融企業應按照審慎原則及時反映或有事項對企業潛在的財務影響，確保財務信息真實性和完整性。三是進一步強調對外信息披露要求，實施信息標準化，對投資者充分提示風險，加強社會公眾監督。四是增加維護財務信息安全性要求。五是強調信息保密。

　　第十二章考核與評價。自2009年以來，財政部制定并完善了金融企業績效評價辦法，從盈利狀況、資本充足狀況、償付能力狀況、資產質量狀況和社會貢獻等多個維度對金融企業進行評價，已成為強化企業財務監管、加強負責人管理的一個重要手段。隨著金融體制改革的深化推進，金融企業內部也逐步建立完善了績效考核和評價體系。為此，《征求意見稿》在本章規定：一是考核與評價堅持客觀、公正與公平原則。二是以經審計的財務會計報告為工作基礎。三是分為外部評價（財政部門組織）與內部考評（金融企業母公司組織）。四是要求金融企業建立科學合理的考核與評價組織架構，完善工作制度，明確職責分工。五是針對境外業務建立專門的績效評價機制，定期對境外業務的效益、成本、風險、與規劃的契合度等進行綜合評價。六是建立考核結果與負責人履職盡責情況、員工薪酬水平的懲戒聯動機制。七是財政部門及時公開金融企業績效指標評價標準。金融企業績效評價結果以適當方式向社會公開。

　　第十三章改制、重組和清算。為確保企業在財產權變動階段相關各方的權益得到準確計量和核算，《征求意見稿》在本章對金融企業在改制、重組以及清算過程中的財務事項進行了規定。一是對金融企業改制和重組的審批程序、改制方案內容提出明確要求。二是明確金融企業改制重組中對資產評估確權的具體要求，確保客觀公正確定企業資產價值，避免資產低價折股損害出資人權益。三是金融企業改制重組應做好職工安置、勞動關系接續、清欠工資等工作，切實維護職工合法權益。四是對金融企業改制重組中管理層持股提出限制性要求，避免在改制重組過程中，管理層憑借信息及決策優勢擴大對金融企業控制權。五是恢復與處置計劃。六是破產清算中的公眾保護?？紤]到金融企業外溢性較強，明確金融企業在破產清算時，特別注意保護公眾存款人或個人受益者合法權益，避免因企業破產清算造成個人受益者權益受損。

　　第十四章罰則?！墩髑笠庖姼濉犯鶕姓幜P法的相關規定，針對有關事項和情形，設置了處罰條款，并明確了處罰主體。具體內容上，以行政處罰法為基本依據，嚴格遵守現行法律法規的相關規定；尚無法律法規規定的，本著覆蓋違法收益的原則，設置了一定的處罰額度。部分處罰額度超過了《國務院關于貫徹實施〔中華人民共和國行政處罰法〕的通知》（國發 〔1996〕 13號）規定的限額，如第一百四十五條、第一百四十六條、第一百四十七條等。對此，財政部將按程序報國務院批準。

　　第十五章附則。明確除外條款和實施日期。

責任編輯：王進和