原標題：歷史性變革和制度性奠基——訪財政部稅政司原司長劉克崮

　　來源：中國金融雜志

　　記者：許小萍

　　編者按：今年是中華人民共和國成立70周年。70年初心不改，70年砥礪前行。70年來，在中國共產黨的領導下，新中國的經濟金融事業取得了舉世矚目的成就。在新中國成立后不長的時間里，我們建立起了獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系。改革開放以來，中國經濟活力充分釋放，創造了人類經濟發展史上的奇跡。當前，中國特色社會主義進入新時代，我們又開啟了實現中國夢的偉大征程。為慶祝新中國成立70周年，本刊特開設“新中國經濟金融70年”專欄，展示70年來新中國經濟金融領域波瀾壯闊的發展歷程，譜寫新時代經濟金融事業改革創新的壯麗篇章！

　　記者：感謝您接受《中國金融》的專訪。新中國成立70年以來，中華民族向世界、向歷史奉獻了一部關于改革開放的宏偉篇章。其中財稅改革可以說是最具光彩、最為引人入勝的一章，尤其是1994年前后進行的財稅體制改革被稱為制度性和歷史性的重大變革。作為首任財政部稅政司司長，您曾直接參與和組織了此階段財稅改革的規劃制定、路徑選擇和具體實施，請您對這一改革背景進行簡要回顧。

　　劉克崮：我1990年初至1996年在財政部工作，先后任財稅體制改革司副司長和稅政司司長，直接參與了1993年準備、1994年進行的國家與企業分配關系改革、工商稅制改革和分稅制財政體制改革，以及1995年轉變、1996年實行的關稅和進出口稅制改革全過程。很高興和大家分享一下這段經歷和體會。

　　從新中國成立到改革開放前的30年間，為了適應當時生產力發展水平和特殊國際國內形勢，我國實行“大一統”的財政體制和統收統支的國有企業財務制度。但隨著經濟社會發展，“集中過多，統得過死”的缺陷暴露出來。黨的十一屆三中全會以后至1992年，為適應經濟體制轉軌需要，以對地方和企業放權、讓利、搞活為主線，形成了企業承包和財政包干制兩個包干制，極大調動了企業改革和發展的積極性，對調節地方利益，推進以城市為中心的地方經濟體制改革起到了積極作用。但是包干體制存在諸多缺陷，如對企業來說，一對一談判確定的承包方案，人為因素影響較多，政府缺乏相應制約手段，部分企業包盈不包虧，虧損后由財政兜底，造成不同性質的企業間缺乏公平、公正的法治環境；對地方放權讓利的財政包干制也有負面效應：一是不規范、不穩定；二是過度強化地方利益，形成地區間市場分割，阻礙了全國統一大市場的形成，影響了經濟結構和發展；三是造成“兩個比重”不斷下降，全國財政收入占國內生產總值比重逐年下降，中央在全國財政收入中的比重越來越低，嚴重弱化了中央的宏觀調控能力。上世紀80年代末到90年代初，就發生過中央向地方財政三次“借錢”的無奈之舉。這一時期，國家在少數地區和企業進行了“稅利分流”國家與企業分配關系改革試點和分稅制財政體制改革試點，但沒有得到社會各方的普遍認可。

　　1992年黨的十四大召開，提出“建立社會主義市場經濟體制”的改革目標，強調了市場的“基礎性作用”，針對財稅體制改革提出要“統籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業、中央與地方分配關系”兩條主線，指出將逐步實行“稅利分流”和分稅制作為財稅改革的方向與任務。1993年初，財政部黨組會討論1993年財稅改革工作計劃時，基于中央新精神和全國實行承包制一部分的企業第二輪承包合同1993年到期的情況，我提出，1993年是擴大實行“稅利分流”改革的最好時機，財政部要抓住機遇，調整政策，把“稅利分流”改革推向全國。1993年3月，黨的十四屆二中全會就提出了“八五”后三年“要加快稅利分流和分稅制改革的試點，逐步理順國家與企業、中央與地方的分配關系”。5月16日，中央決定當年10月召開黨的十四屆三中全會，主題討論《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）。隨后，中央成立了《決定》文件起草小組；6月3日，中辦召集有關部門開會，部署財稅、金融、投資、外貿等專題調研活動，財稅方面主要有國家與企業分配關系改革、分稅制改革和復式預算改革，我隨項懷誠同志參加了此次會議。7月中旬形成了國家與企業分配關系、工商稅制和分稅制改革三個初步方案。7月22日，全國財政工作會議和稅務工作會議上對此進行討論修改，朱镕基同志指出要充分認識加快財稅改革的必要性和緊迫性，加快改革進程。8月2日到12日，國務院在北戴河召開專題會，財稅、金融、投資、外貿等五項改革方案實施討論，我隨劉仲黎部長、項懷誠副部長全程參與此次會議。8月12日，財稅方面的三項改革方案全部通過。8月23日，國務院常務會議討論并原則通過三個財稅方案。9月2日和3日，中央政治局常委會聽取并同意財稅改革方案。1994年1月1日起，三項重大財稅改革在全國推行。

　　記者：中共十四大針對財稅體制改革提出要“理順國家與企業、中央與地方的分配關系”，國家與企業分配關系改革是1994年財稅改革的兩條主線之一，請問這一關系改革的主要內容是什么？

　　劉克崮：國家與企業之間的分配關系改革是1993年財稅改革的重要內容之一。改革開放前我國經濟主體是以國有企業為骨干的公有制企業，非國有企業是在改革開放后逐漸發展起來的，當時數量還不多，但其市場特征比較明顯。因此，處理國家與企業之間分配關系改革，核心是處理好國家與國有企業之間的分配關系。我國國有企業改革從減稅讓利、逐步擴大自主權開始，后來受農村實行聯產承包責任制巨大成功的啟示，探索國有企業“承包經營責任制”試點，逐步到1986年在全國推行。承包制具有一定合理性，但也存在不規范、不平等、不公平的負面作用。同時，與非國有企業相比，國有企業所得稅率高達55%，稅后利潤必須上交；由于當時社會保障制度尚未建立，還要承擔相當大的社會職能，如職工養老、公費醫療等，國有企業因負擔大而與非國有企業難以平等競爭；同時承包制也面臨諸多矛盾和不平衡。

　　為了合理處理國家與企業的分配關系，增強國有企業活力，1988年重慶開始“稅利分流”試點，具體包括：降低所得稅稅率，強化所得稅制；取消稅前還貸政策；取消國有企業調節稅稅種；實行稅后上繳利潤承包。1992年，財務會計制度改革作為國有企業分配關系改革的先行者，11月30日發布《企業會計準則》和《企業財務通則》、13個行業會計和10個行業財務制度，為理順和規范國家與企業利潤分配關系奠定了財務會計制度基礎。1993年在財稅改革的同時采取了六項措施：一是普遍提高折舊率，并允許企業加速折舊；二是國家鼓勵企業增加研究開發和技術創新的投入，企業的技術開發費按實際發生額，進入成本費用；三是用于技術開發研究的設備購置，5萬元（當時價）以下的進成本，5萬元以上的分年攤銷進成本；四是企業固定資產投資貸款的利息可以列入成本；五是降低企業所得稅率，由原來的55%降為33%；六是作為過渡措施，對1993年前注冊的多數國有全資老企業實行稅后利潤不上繳的辦法，微利企業繳納的所得稅不退庫。上述措施的實施也是建立現代企業制度的重要起點。

　　除此之外，工商稅制改革也是國家與企業分配關系改革中的重要組成部分。因“稅利分流”改革已解決了理順和規范國家與企業分配關系中的根本問題，所以工商稅制改革方案在研究和決策討論過程中涉及機制性內容的爭議不多，涉及征收操作和技術上的問題不少。改革內容包括：統一內資企業所得稅；建立以增值稅為主體的流轉稅體系，對內外資企業普遍實行價外計征的增值稅基礎上，對少量消費品征收消費稅，對勞務和銷售不動產征收營業稅，對小型納稅人實行簡便征稅辦法；統一中外個人所得稅；等等。

　　記者：分稅制改革作為1994年財稅改革的核心，您能否介紹一下此次改革的具體內容呢？

　　劉克崮：分稅制改革，狹義上是中央和地方財政分稅制度，廣義上是理順中央和地方分配關系的改革，包括分稅制和轉移支付制度，是解決各級政府間的財政分配關系的制度。1994年分稅制改革主要解決了中央和省級政府之間的財政分配關系問題，具體內容可用六個詞概況：分權、分稅、分機構、返還、掛鉤、轉移支付，前三個是改革的主體內容，后三個是輔助措施。

　　“分權”定支出，是劃分、明確中央和地方政府的事權，相應確定財政支出范圍。“分稅”定收入，是按照稅種劃分各自的財政收入范圍，將全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。“分機構”建體系，是將原一套稅務機構分設為國稅、地稅兩套稅務機構，分別負責征收中央收入和地方收入，建立了相對獨立的地方財稅工作體系。稅收“返還”的目的是實現改革方案“保存量、調增量”的原則，確保地方的既得財力；將實行分稅辦法后1993年中央從地方凈上劃的消費稅的全部和增值稅的75%部分，全額返還給地方，并以此作為以后中央對地方稅收返還的基數。系數“掛鉤”的作用是使中央給地方的稅收返還數與中央實得“兩稅”增長同向不同步，既讓地方稅收“返還”是增長的，又逐步提高中央收入占財政收入的比重；1994年后稅收返還數額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%的系數確定。

　　記者：分稅制改革被稱做難度最大的財稅改革，是否說明在改革推行過程中遇到了很多難題，財政部門是如何解決這些難題的呢？請您回憶下這方面的往事。

　　劉克崮：1994年財稅改革內容多、動作大，涉及各方面利益。中共中央政治局常委會9月3日通過財稅改革方案后，信息傳播很快，一些地方反應強烈，主要是針對分稅制方案，認為這個方案比較“緊”，并有一定抵觸情緒，朱镕基同志果斷決定，立即帶領中央各有關部門負責同志赴地方，與地方黨政要員對話，宣傳改革意義，說明改革方案，聽取意見，改進完善。從1993年9月9日到11月21日的74天時間，朱镕基同志親自帶隊，我和姜永華同志先后陪劉仲黎同志（赴海南、廣東兩站）、項懷誠同志（赴除廣東、海南外的八站），全程隨朱镕基同志參加了這次重要的宣傳溝通工作。第一站是海南，比較輕松，溝通順利，氣氛和諧。最關鍵和最難的一站是廣東，廣東財政包干制運行力度一直較大，對地方經濟作用也大，因此對分稅制的理解有些吃力，最初明確要求繼續實行包干制，經反復解釋，后開始認真考慮，但提出兩個要求：一是基數問題，方案是以1992年為基數，廣東省提出要以1993年為基數，主要理由是1993年全省經濟和財政增長快，符合中央保既得利益原則；二是希望原有對企業的減免稅政策保留幾年或取消后，增加的稅收幾年內不參與體制分配，留給地方。為了最大限度地爭取地方對改革的支持，朱镕基同志同意了廣東的要求，把1993年的收入數作為基數。確定了1993年基數后，帶來了各地與中央在1993年后四個月爭基數和1994年包基數的博弈。1993年后4月地方財政收入急劇上漲，分別比上年同期增長約60%、90%、110%和150%，帶動全年地方稅收增長50%多。1994年1月，稅收同比增長60%，以后幾個月同比增速不斷下降。為防止全年稅收出現負增長情況，財政部在春天緊急召開會議研究對策，最終采納“同心同德向前看”對策，確定了以各省1993年“兩稅”增幅三分之一為本省1994年“兩稅”增長目標，完不成的扣減返還基數，完成的按1∶0.3正常返還，超額完成的按1∶0.6返還。就這樣，財政系統用超常智慧，緩解了“超常基數”的后遺癥。

　　在調研過程中，中西部地區省份主要對方案沒有完全搞明白，一些省份反應消極，如擔心占當地收入比重較大的煙酒消費稅劃分為中央稅會使地方收入驟減。我們解釋道：第一，以前的消費稅已含在返還基數里了；第二，這個返還以后每年是增長的；第三，中央從中西部省也集中了一部分收入，但是正是以此項規則，從發達地區集中更多收入，再以轉移支付形式支持西部地區。經過說明，他們很快理解并給予支持。

　　調研期間，行程和每天的日程都安排得很緊張，每到一處，晚上8點先與財政等部門領導碰頭，然后再討論落實國務院領導指示，調整思路和方案，一般都要到12點。接下來工作班子再根據意見重新測算，工作到第二天凌晨四五點。早上8點將調整后的方案及測算準時送給國務院領導審閱。9點開會，與各地方主要領導同志及各有關部門負責人見面溝通，隨后幾天是分層次工作會商。有些省份，財政部多位同志幾乎連續三四天通宵工作，朱镕基同志看望大家時曾動情地說：“黨是不會忘記你們的，人民是不會忘記你們的，你們的功績將載入史冊！”

　　記者：1994年之后不久，財稅改革重點圍繞進出口稅收政策進行改革和調整，請您簡要回顧這一改革的主要內容。

　　劉克崮：1994年出臺的各項重大改革平穩運行后，1995年春天，中央決定加快對進口稅收政策進行改革和調整，目的是進一步降低進口關稅總水平，取消過多的不平等的進口稅收減免規定，按照社會主義市場經濟體制的要求和國際通行規則，建立統一、規范、公平、合理的進出口稅收政策體系。這次改革和調整的內容主要有三項：一是大幅降低進口關稅總水平；二是對進口設備和原材料一律按法定稅率征收關稅和進口環節稅，取消各種不規范的減免稅政策；三是降低出口貨物退稅率。這次改革在構思和實踐兩個方面，都使得1994年前后的財稅改革更加完整。

　　記者：您認為1994年前后的財稅改革取得了哪些成效？如何評價此次改革？

　　劉克崮：1994年前后的財稅體制改革取得了巨大的成效，主要有以下幾個方面。一是建立了新的財稅制度體系。改革的直接成果就是建立了適應社會主義市場經濟的新財稅制度體系的基本框架。分稅制改革理順、規范、穩定了中央和地方的分配關系，調動了中央和地方兩個積極性，為地方間有序競賽創造了基礎條件。在財務會計“兩則兩制”基礎上進行的國家與企業分配關系改革、工商稅制改革和進出口稅改革，兼顧財政增收和企業發展，理順、規范了國家和企業間的分配關系。二是創造了企業轉制和公平競爭的環境。企業財務會計制度、內資企業所得稅和內外資企業流轉稅的統一，公平了稅負，規范了秩序，為企業平等競爭創造了良好的市場環境；促進了政府社會公共管理和國有資產管理雙重職能分離，國有企業所有權和經營權分離，減少了政府行政干預，促進企業加快轉化經營機制、提高經營管理水平。同時，促進了多種所有制經濟的共同發展，增加了微觀經濟活力。三是促進了統一市場形成、經濟結構優化和地區協調發展。分稅制改革消除了企業所有制歸屬決定地方稅收的弊端，引導地方政府著眼于搞好經濟發展規劃，加快基礎設施建設，改善公共服務，筑巢引鳳，促進企業橫向聯合、專業化分工、做強做大，加快建立全國統一開放的市場體系。四是增強了國家財政實力和宏觀調控能力。1993年到2007年，全國財政收入增長了10.8倍，年均增速19.3%；全國財政收入占國內生產總值的比重也由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央對地方的財政轉移支付快速增長，為中央調節地區間的利益差提供了有力的支撐。2007年全國地方本級支出的37%，其中中西部地區本級支出的54%，來自于中央財政的轉移支付。五是支持了其他各項經濟改革。通過改革理順了國家和企業、中央和地方分配關系，增強了國家財政實力和宏觀調控能力，極大地支持了企業、農村、金融、投資、外貿、外匯、價格、社會保障改革和公共財政的建立，也促進了教育、科技、文化、衛生和國防事業的發展。

　　財稅體制改革取得的巨大成功，為我國今后的各項改革提供了豐富的經驗。一是正確的決策——全球視野，戰略靶向。中國經濟體制改革的目標明確，即建立社會主義市場經濟體制；財稅體制改革的根本任務明確，即統籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家和企業、中央和地方的分配關系；對兩大關系改革的主要方式明確，即國家與企業分配關系改革、工商稅制改革和分稅制財政體制改革。二是強有力的領導——大局意識，勇于擔當。改革自始至終得到了中央領導的高度重視，朱镕基同志是財稅改革的前線總指揮，他抓住改革的主要矛盾，以財政基數來換取地方支持分稅制改革，以暫時放棄稅后利潤上交換取企業支持國家與企業分配關系改革，關鍵時刻果斷拍板，強力推進，使得改革得以全面推進，并順利實施。三是好的改革方案——辯證思維、科學嚴謹。在中央領導的直接指導下，財稅部門提出了三個高質量的財稅改革方案，方案緊急抓住并創造性地解決了兼顧三者利益、理順兩個關系這一改革的本質和核心問題。四是各方的支持——兼顧利益，民主協商。各省份特別是有代表性的廣東、上海等地區，都對分稅制方案提出了積極的建設性的修改意見，支持和擁護中央決策；國家和企業分配改革方案以及工商稅制改革，得到了原國家經貿委、國家體改委等有關部門，以及地方和企業的理解和支持。五是有好的作風——團結、拼搏精神。六是漸突結合——把握時機和方式。這次財稅改革方案，從確定到實施，時間非常短暫，財稅改革的干部職工以高度責任感，積極熱情投入到這場歷史變革洪流中，他們超常發揮，齊心協力，夜以繼日，精心運作，堅持原則，靈活變通，將改革全面推出、順利實施。

　　記者：作為親歷1994年重大財稅改革的老領導和資深財稅專家，您認為此階段財稅體制改革是否存在遺留問題有待解決？未來財稅體制改革在哪些方面還要重點推進與完善？

　　劉克崮：當然，我們也要看到，現行財稅體制運行中依然存在不足之處，如政府與市場、政府與社會的功能界定不夠明確，政府間責權劃分不夠清晰，地方稅體系不夠健全，轉移支付制度不夠完善，支出管理有待強化，公共財政體制建設還沒有完全到位等，特別是省以下廣為詬病的基層財政困難、大量隱性負債和短期行為特征的“土地財政”問題。其中，有些是1994年財稅改革時為保證改革方案順利出臺而暫時擱置的問題；有些是當時認識到但因主客觀條件不具備未及時深入的問題；有些是隨著改革和發展環境的變化在財稅領域出現的新情況和新問題。這些都需要我們在下一階段改革中深入研究，集中力量加以解決。

　　財政是經濟的重要組成部分，直接服務于轉方式、調結構；財政也是行政和和政治的組成部分，將制約或推動行政和政治體制改革；同時，財政又是社會、文化、生態各領域的重要支撐，牽一發而動全身。因此，下一階段的財稅改革要在全面服務于經濟、政治、社會、文化、生態各領域改革的基礎上，在調整分配結構特別是合理界定政府職能、理順政府間財政關系、改革稅收制度、優化支出結構、強化預算管理、規范政府債務、健全信息系統等方面深入推進。同時，加強財稅改革與價格、土地、金融等各項改革的配套聯動。實踐無止境，改革創新無止境，財稅體制改革將繼續伴隨和推進中國經濟社會的科學、健康、持續發展。■

責任編輯：潘翹楚