文/意見領(lǐng)袖專欄作家 周天勇

　　筆者按：國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和增長，從系統(tǒng)分析的視角看，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體各部位相互聯(lián)系和耦合的變動(dòng)過程。除了新冠疫情這樣突發(fā)性的沖擊之外，中國經(jīng)濟(jì)體深層次流動(dòng)循環(huán)中的梗阻和失衡，是造成國民經(jīng)濟(jì)就業(yè)崗位不足、農(nóng)民收入低下、消費(fèi)需求不振、工業(yè)生產(chǎn)過剩、資產(chǎn)價(jià)格泡沫、貨幣發(fā)行過多、金融風(fēng)險(xiǎn)升高、增長速度下行等諸問題的深層次原因。筆者認(rèn)為，討論解決之道，不能頭疼醫(yī)頭、腳痛治腳，應(yīng)當(dāng)從系統(tǒng)、結(jié)點(diǎn)、流動(dòng)和循的思維去認(rèn)識(shí)問題，并提出對(duì)癥化解、疏通循環(huán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的對(duì)策方案。今天發(fā)表之十三。

　　建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，按照中央和國務(wù)院要素市場化配置改革文件精神，需要從目前土地計(jì)劃行政、極端市場配置的二元體制，向建立一元城鄉(xiāng)統(tǒng)一競爭的土地市場配置方向改革。

1.  國內(nèi)最大規(guī)模的土地計(jì)劃管理現(xiàn)狀

　　（1）土地、勞動(dòng)和資本三大基本要素之間的二元扭曲體制。國民經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)出的產(chǎn)品已經(jīng)改革為可交易商品，投入的勞動(dòng)力和資本從和生產(chǎn)資料已經(jīng)改革為可交易要素，基本上已經(jīng)由市場調(diào)節(jié)其供求和配置；但是，土地還不能整體上為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)投入的要素和資產(chǎn)。這形成了國民經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出，一部分生產(chǎn)要素由橫向的市場配置，另一部分生產(chǎn)要素由縱向的計(jì)劃和地方政府分配的二元格局。要素價(jià)格（絕大多數(shù)土地因是資料不是資產(chǎn)而沒有價(jià)格信號(hào)）信號(hào)混亂，勞動(dòng)力和資本要素不能與土地優(yōu)化組合。

　　（2）二是形成了世界上規(guī)模最大的計(jì)劃土地體制，土地配置內(nèi)部極度二元扭曲。表現(xiàn)為，特別微小數(shù)量的土地部分由半個(gè)市場極端交易進(jìn)行配置，絕大部分土地不是要素，不是資產(chǎn)，而仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和生活資料。全國已經(jīng)利用的102億畝土地中，只有不到 1億畝和現(xiàn)價(jià)300萬億元左右的部分，作為要素和資產(chǎn)，僅在行政壟斷市場上進(jìn)行極端但只是一級(jí)的交易，即使已經(jīng)一級(jí)交易過的土地要素和資產(chǎn)禁止再在二級(jí)市場上交易；絕大部分面積為101億畝和影子價(jià)格為470萬億元的土地，不是要素和資產(chǎn)，不能由一、二級(jí)市場交易配置，包括城鎮(zhèn)中150萬億元規(guī)模的可交易土地，也不能在二級(jí)市場上通過交易優(yōu)化再配置。

　　（3）土地計(jì)劃配置體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其高速運(yùn)轉(zhuǎn)。一是建設(shè)用地各地的規(guī)模由有關(guān)部門每年計(jì)劃分配；二是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)用地具體由建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行管理；三是形成了在農(nóng)村土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，整治村莊、拆遷房院，建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤、占補(bǔ)平衡，土地財(cái)政中指標(biāo)轉(zhuǎn)賣、拍賣土地，建設(shè)商品和準(zhǔn)商品房、賣給居民等特殊運(yùn)轉(zhuǎn)模式；四是嚴(yán)苛的用地規(guī)劃，單一的建設(shè)渠道，一刀切擴(kuò)大化的各方面整治，更加固化了土地的這種計(jì)劃體制特征；五是縱向高度集中的計(jì)劃土地與基層過細(xì)嚴(yán)苛的規(guī)劃相結(jié)合，建設(shè)用地指標(biāo)縱向分配和當(dāng)?shù)卣瓮跐撓嘟Y(jié)合，行政壟斷土地市場等與地方賣地財(cái)政利益結(jié)合，房地產(chǎn)商單一渠道建設(shè)供應(yīng)房屋利益與地方發(fā)展GDP和地方稅收財(cái)政利益結(jié)合，使這一計(jì)劃土地體制高效高速運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　2． 清醒認(rèn)識(shí)計(jì)劃土地體制危害，避免其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成重大風(fēng)險(xiǎn)。

　　（1）歷史已經(jīng)多次證明，綜合計(jì)劃部門，或者財(cái)政金融、農(nóng)業(yè)、人口、勞動(dòng)等部門搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)屢試屢錯(cuò)，并造成過很大的危害。曾經(jīng)我們對(duì)糧食生產(chǎn)搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃定價(jià)、統(tǒng)購統(tǒng)銷，結(jié)果造成嚴(yán)重的糧食饑荒；曾經(jīng)我們對(duì)人口實(shí)施了時(shí)間過長和力度過大的計(jì)劃控制，結(jié)果造成了目前的少子化、經(jīng)濟(jì)主力人口收縮和嚴(yán)峻老齡化，經(jīng)濟(jì)增長乏力；曾經(jīng)我們對(duì)人口流動(dòng)實(shí)行了城鄉(xiāng)計(jì)劃管制，目前在農(nóng)村中多窩積了2億多人，農(nóng)業(yè)中多多了1億多勞動(dòng)力，基本摧毀了農(nóng)業(yè)競爭力和農(nóng)民的消費(fèi)能力。

　　（2）痛下決心，改革計(jì)劃土地體制，防止大陸國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)朝著東亞港口產(chǎn)業(yè)空心化和就業(yè)不穩(wěn)定的方向演變。對(duì)土地實(shí)行計(jì)劃管理，其危害筆者已經(jīng)在前面的十二篇文章中進(jìn)行了充分的討論，這里不再贅述。

　　從全球土地要素配置體制模式看，僅僅我國安排和實(shí)行了高度的計(jì)劃管理體制，僅僅有東亞的三個(gè)港口經(jīng)濟(jì)體和我們采取了土地長期出租的配置方式。新加坡在居民住宅供給上采取了加大公屋供應(yīng)的方式，雖然其制造業(yè)空心化，但經(jīng)濟(jì)上航運(yùn)服務(wù)和金融地位穩(wěn)固，提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)較為穩(wěn)定；另一個(gè)我國較小的口岸經(jīng)濟(jì)體，雖然博彩業(yè)近幾年受到大陸經(jīng)濟(jì)下行的影響，但是人口較少，積累較厚，房價(jià)水平相對(duì)較低，居民生活也還較為穩(wěn)定。

　　還有其中的一個(gè)我國港口經(jīng)濟(jì)體，其土地要素出讓期限100年制，由于政府高度壟斷土地市場，只有開發(fā)商能夠得到招拍掛土地，房地產(chǎn)行業(yè)兼并集中，并單一渠道建設(shè)供應(yīng)房屋，房價(jià)水平越來越高，先是擠垮了制造業(yè)，后是港口貨物被其他港口發(fā)展分流，高房價(jià)、產(chǎn)業(yè)空心化和就業(yè)機(jī)會(huì)收縮，成為經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)化前因的后果。

　　我們目前土地出讓的時(shí)間比100年更短，使用期為40到70年，而且高度集中計(jì)劃分配建設(shè)用地指標(biāo)，各地方行政壟斷土地市場，房屋只準(zhǔn)許房地產(chǎn)商開發(fā)建設(shè)供應(yīng)。這種體制使國民經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)化，發(fā)生了產(chǎn)業(yè)利潤導(dǎo)向和壓縮居民消費(fèi)對(duì)制造業(yè)的擠出，工業(yè)產(chǎn)能過剩和工業(yè)化快要結(jié)束，容納就業(yè)的能力急劇收縮。整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)也出現(xiàn)了如同東亞港口產(chǎn)業(yè)空心化后危險(xiǎn)的苗頭。

　　因此，一定要堅(jiān)決推進(jìn)目前高度計(jì)劃、市場壟斷、渠道單一的土地和房屋配置供給體制的徹底改革，堅(jiān)決不能再留戀這種土地計(jì)劃分配、出租年期、壟斷拍賣的體制，不能使其長期固化和連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，把整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)拖入制造業(yè)空心化和社會(huì)陷入“就業(yè)—收入—生活”不安全的狀態(tài)之中。

　　3． 徹底將土地計(jì)劃管理改革為為市場一元配置體制

　　（1）改變消極耕地計(jì)劃守勢為市場配置改革提高效率和調(diào)水?dāng)U土積極行動(dòng)。改變農(nóng)業(yè)用地規(guī)模守勢的管理思維和方式，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)提高產(chǎn)出效率，并調(diào)水增地，以改革體制和主動(dòng)增地行動(dòng)保證食糧安全。墨西哥1993年農(nóng)村土地確認(rèn)產(chǎn)權(quán)和放開交易改革后，糧食產(chǎn)量比改革前增長了10%到15%。如果在中國實(shí)施這項(xiàng)改革，在耕地?cái)?shù)量不變的情況下相當(dāng)于增加了2億到3億畝耕地；如果再調(diào)節(jié)水資源分配，改造增加3億畝耕地，就是不進(jìn)口糧食，其安全也完全可以由國內(nèi)農(nóng)業(yè)來保證。耕地的市場交易配置和調(diào)水?dāng)U土，其效果要遠(yuǎn)比對(duì)耕地規(guī)模計(jì)劃守勢好得多，而其弊要比計(jì)劃守勢小得多。

　　從目前計(jì)劃配置土地體制的運(yùn)行看，一是建設(shè)數(shù)量上一年也就幾百萬畝土地，如果改革和調(diào)水?dāng)U土獲得的土地產(chǎn)能以此的百倍而計(jì)，實(shí)行這種體制得不償失；二是目前土地管理體制下，如其他國家適于住宅和其他建設(shè)的山坡地和非耕地利用不多，反而開發(fā)區(qū)和住宅建設(shè)，絕大部分占用的是最平整和最適于農(nóng)業(yè)種植用的耕地。這種體制運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果，反而造成了中國糧食供給的不安全。實(shí)際是失敗的。

　　（2）計(jì)劃配置建設(shè)用地體制，造成了用地短缺、閑置和其他諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，應(yīng)當(dāng)予以廢除，堅(jiān)定向一元市場體制配置土地方向改革。一種資源的短缺往往成為計(jì)劃管理的理由。但是，在資源數(shù)量一定的情況下，計(jì)劃管理的結(jié)果，只能是這種資源更加短缺。只有市場調(diào)節(jié)才能使低效和閑置的包括土地在內(nèi)的資源，杜絕浪費(fèi)、盤活閑置和得以高效利用。這是計(jì)劃與市場體制的實(shí)驗(yàn)中，屢試不錯(cuò)的真理。一個(gè)國家，在戰(zhàn)爭和災(zāi)害這種應(yīng)急狀況下，一定時(shí)間和一定范圍的計(jì)劃體制十分必要。但是，在常態(tài)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必然造成扭曲、低效率和損失。

　　第一大方面土地配置改革的具體內(nèi)容為：一是廢除有關(guān)部門縱向向地方下達(dá)用地?cái)?shù)量計(jì)劃，取消高度集中的建設(shè)用地指標(biāo)管理體制；二是改革地方行政寡頭壟斷的土地征收和出讓市場體制，改革為在用地規(guī)劃明確前提下，政府定規(guī)則和收稅，擁有土地方與土地需求方直接交易，形成同地同權(quán)同價(jià)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性土地市場；三是放棄世界少數(shù)港口經(jīng)濟(jì)體土地年期批租體制，大力度地延長土地使用年期。以恒產(chǎn)確立恒心，留住外流投資，吸引外部資金，穩(wěn)定人民幣幣值和金融體系。

　　（3）土地使用規(guī)劃和用途管理，權(quán)力下放到當(dāng)?shù)爻鞘泻痛彐?zhèn)；規(guī)劃和用途管制的原則，先是盤活土地，有利于創(chuàng)業(yè)就業(yè)和富裕居民，搞活經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)發(fā)展，二才是管好土地，其結(jié)果不能是土地規(guī)劃和用途管制把居民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和收入管理沒了。土地使用，實(shí)際上是一個(gè)當(dāng)?shù)鼐用裆睢⑸鐣?huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)需要的事項(xiàng)，上級(jí)和集中的中央有關(guān)部門，并不是神仙，并不能夠計(jì)算和籌劃每一個(gè)村莊、集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)和城市經(jīng)常變動(dòng)的用地?cái)?shù)量和結(jié)構(gòu)。

　　因此第二大土地配置的管理體制改革的具體內(nèi)容為：由當(dāng)地編制用地規(guī)劃和進(jìn)行土地用途管理。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)重視城市居民、本級(jí)人大和政協(xié)的審議、建議和審批程序，對(duì)上一級(jí)政府和有關(guān)部門只是報(bào)備。鄉(xiāng)村規(guī)劃土地建設(shè)管理的重點(diǎn)，是村間和村內(nèi)道路、供水排水、電力燃?xì)狻⑵渌苍O(shè)施、住宅及經(jīng)營性建筑層高、村宅綠化、建筑安全等方面的事宜；而對(duì)其他細(xì)部內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)過于管制。比如，對(duì)農(nóng)村中的其他建設(shè)用地使用于二產(chǎn)或三產(chǎn)，對(duì)用地中觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)設(shè)施，對(duì)農(nóng)民居住宅院用于家庭非農(nóng)業(yè)經(jīng)營，在用途管制上應(yīng)當(dāng)寬松，以使農(nóng)村居民獲得以地為本的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)條件和環(huán)境。

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　　(本文作者介紹：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)國民經(jīng)濟(jì)工程實(shí)驗(yàn)室主任)