文/中國經(jīng)濟(jì)50人論壇成員 周其仁

　　在我國現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)為工業(yè)或城市用地，就由“民土”變?yōu)椤皣痢薄＿@樣一套土地制度為解決工業(yè)化和城市化占用農(nóng)地，混合了“土地不得買賣和漲價歸公”、“國家工業(yè)化”、人民公社集體所有權(quán)和“香港經(jīng)驗(yàn)”，實(shí)在自成一家。

周其仁：土地漲價歸公的經(jīng)濟(jì)學(xué)是錯的

　　“為了理解現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下的農(nóng)地轉(zhuǎn)用行為，我們也許需要清楚相關(guān)學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，厘定關(guān)鍵概念，并建立能夠解釋復(fù)雜經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象、可被驗(yàn)證的理論。在這件工作完成之前，我們不妨回顧歷史，整理線索，做一些必要的準(zhǔn)備。

　　放棄農(nóng)地的代價

　　農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)成工業(yè)用地或城鎮(zhèn)用地，其市值上升數(shù)倍甚至百倍。在工業(yè)化和城市化的過程中，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主人能夠在多大程度上分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用引起的增值，是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度——特別是農(nóng)地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓制度——決定的。

　　差不多100多年以來，有一個起源于美國空想社會主義者亨利?喬治的理論流傳甚廣。這個理論說，土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為工業(yè)和城市用途而引起的市值上升，是社會因素使然，與土地的主人沒有關(guān)系。因此，如果地主從地價增值中獲利，是不公平的。當(dāng)年孫中山先生受此學(xué)說的影響很深。作為中華民國的國父，孫中山不但以“平均地權(quán)”為革命綱領(lǐng)，而且認(rèn)定必須禁止或限制地權(quán)的自由買賣，否則“富者田連仟佰，窮者無立錐之地”將卷土重來。在中華民國的政策傳統(tǒng)上，“土地漲價要?dú)w公”一直是一個正面口號（做不做是另外一回事）。

　　但是，“土地漲價歸公”的經(jīng)濟(jì)學(xué)卻是錯的。因?yàn)檫@種經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，各種資源的市值是由其成本決定的。土地的“生產(chǎn)成本”為零或基本不變，為什么地價突然飆升？在現(xiàn)象上，一幅農(nóng)地對于工業(yè)、城市的意義不是其肥沃程度，而是“位置”（location）。農(nóng)地因“位置”身價百倍，而農(nóng)地之主對“位置的生產(chǎn)”顯然沒有貢獻(xiàn)，也不因此耗費(fèi)代價，為什么要由他們享受土地漲價的好處呢？

　　傳統(tǒng)理論忽略的，是農(nóng)地之主對土地增值的一項(xiàng)重要貢獻(xiàn)，那就是“放棄”農(nóng)地的使用權(quán)。倘若地主不放棄土地使用權(quán)，工業(yè)家、地產(chǎn)開發(fā)商、城市規(guī)劃官員們看中的“位置”，增值從何談起？

　　放棄一項(xiàng)權(quán)利，要有代價。這個道理不難明白。農(nóng)地之主本來可以通過使用農(nóng)地而獲得收入，現(xiàn)在要他放棄，就少了那筆收入。因此，“由自己使用農(nóng)地的所得”，就構(gòu)成了放棄使用的一個機(jī)會成本。得不到一個合適的出價，他橫豎不會放棄本來可以有所得的農(nóng)地使用權(quán)的。

　　比較不容易明白的，是產(chǎn)權(quán)的主人只有在他認(rèn)為“值”的條件下，才接受別人的出價而同意放棄使用權(quán)。在真實(shí)世界里，“值”還是“不值”，不是小事情，不可以不講清楚。這里先談三點(diǎn)。

　　第一，面對同一出價，張三說值，李四說不值，他們兩個都對。這就是說，“值”還是“不值”，是非常個體的、主觀的判斷。不明白這一點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)沒法入門，諸如邊際、比較優(yōu)勢這類概念，都以個體主觀的判斷為基礎(chǔ)。

　　第二，一支鉛筆5毛錢，買者認(rèn)為“值”，是他認(rèn)為得到的鉛筆對他而言，高于他所付出的5毛。對賣者呢？“值”就是他所得的5毛，高于他為生產(chǎn)這支鉛筆的全部所付。一筆生意成交，雙方都認(rèn)為“值”。這是市場經(jīng)濟(jì)令人著迷之處。

　　第三，按照各方覺得“值”的原則成交，資源配置才有效率。這是因?yàn)椋u者放棄使用、換取收益對賣者更“值”，而買者放棄收益、換取使用對買者更值。普遍照此辦理，那就不論資源歸誰所有，非落到更有效率的使用者手里不可。商業(yè)世界，熙熙攘攘，講到底，就是不斷在發(fā)現(xiàn)誰能夠更有效地利用資源。

　　產(chǎn)權(quán)殘缺與排除市場機(jī)能

　　所以，要證明農(nóng)地被工業(yè)和城市用更有效，最簡單可靠的辦法，就是占地者的出價，要高于農(nóng)民自己種地的收益。惟有這樣一條簡單的準(zhǔn)則，才能普遍有效利用土地。那么，“補(bǔ)償”高到農(nóng)地的主人認(rèn)為“值”的程度，不會損害工業(yè)化、城市化嗎？看看歷史吧。西歐、北美、日本的工業(yè)化和城市化領(lǐng)先全球，土地制度都是清楚的私人所有、自由買賣、按值成交。難道1700年的英國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝?5%，是“普天之下，莫非王土”的結(jié)果？日本在明治維新以后，工業(yè)化、城市化大有苗頭，難道不正是法律保障土地自由交易的結(jié)果？

　　但是，在我國現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)為工業(yè)或城市用地，就由“民土”（農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營）變?yōu)椤皣痢薄?strong>這樣一套土地制度為解決工業(yè)化和城市化占用農(nóng)地，混合了“土地不得買賣和漲價歸公”（強(qiáng)制征地）、“國家工業(yè)化”（超低價補(bǔ)償）、人民公社集體所有權(quán)（惟有“集體”成為農(nóng)民合法代表）和“香港經(jīng)驗(yàn)”（土地批租制），實(shí)在自成一家。

　　這套組合起來的土地制度，特征如下：決定工業(yè)和城市用地供給的，既不是農(nóng)地的所有權(quán)，也不是農(nóng)地的使用權(quán)。也就是說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權(quán)參加討價還價。由政府對工業(yè)和城市用地的需求做出判斷，運(yùn)用行政權(quán)力（包括規(guī)劃、審批、征地等）決定土地的供給。在這個過程中，權(quán)力租金——而不是土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金——刺激農(nóng)地轉(zhuǎn)向工業(yè)城市用地。由此，市場價格機(jī)能就被排除在城市化土地資源的配置之外。

　　低價征地緣何易行

　　農(nóng)地征用的補(bǔ)償水平很低，但近年超低價補(bǔ)償征走土地的數(shù)量大增。從農(nóng)民方面看問題，這是違背需求定理的事情。在經(jīng)濟(jì)行為邏輯上，任何人要低價拿走資源的難度應(yīng)該大，為什么拿走農(nóng)地的補(bǔ)償金很少，卻拿得相對容易？

　　可能的解釋很多，我認(rèn)為要害在“集體”。雖然農(nóng)村改革20多年，人民公社制已經(jīng)做古，但土地等最重要的生產(chǎn)資源，還是屬于集體所有。若問“集體”與公社有何不同，可見的區(qū)別是，集體的土地由農(nóng)戶長期承包經(jīng)營，而不再實(shí)行集體耕作制。

　　但是，在法理上，集體還是土地所有者，是承包地的“發(fā)包方”。既然是所有者和發(fā)包人，集體當(dāng)然有權(quán)決定承包期限和承包條件，也有權(quán)中止和收回承包權(quán)。現(xiàn)在靠中央政府的政策管制，土地承包長期不變。但是，中央政府不可能替全國幾十萬個集體一一規(guī)定除期限以外的其他承包條件。于是，集體不能輕易“動”土地承包期，但其他條件經(jīng)常在動，并且可以訴諸“如果農(nóng)戶不接受這些變化的條件，集體可以收回土地承包權(quán)”。近年農(nóng)民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，制度上的原因就是集體制。

　　至于農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，更是集體的職權(quán)。現(xiàn)行土地體制規(guī)定，國家征地面對集體，而不是農(nóng)戶——這是與城鄉(xiāng)住戶搬遷最不同的地方。《土地管理法》明文規(guī)定“征地補(bǔ)償金歸集體所有”。至于集體如何補(bǔ)償失去土地承包權(quán)的農(nóng)戶，并沒有法律規(guī)定，在實(shí)際中常常五花八門，可以便宜行事。

　　換句話說，集體以土地被征用的名義中止農(nóng)戶“長期不變”的土地承包權(quán)，完全合乎現(xiàn)行土地制度。在實(shí)際案例里，各級政府超越土地規(guī)劃的“征地”，包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村賣地圖利的事情，所在多有。橫豎對農(nóng)民來說，任何一級政府——甚至包括憲法規(guī)定自治的行政村——都是“國家”。

　　至于征地代價為什么如此之低，我的看法與農(nóng)戶不參與征地補(bǔ)償談判有關(guān)。有權(quán)去談補(bǔ)償條件的只是“集體”，而實(shí)際上的集體常常不過就是幾個鄉(xiāng)村權(quán)力人物。他們其實(shí)是在“賣”別人的地。以每畝幾千元幾萬元的補(bǔ)償就永久放棄農(nóng)地的權(quán)利，不是“賤賣”了嗎？但是，這些微薄的補(bǔ)償集中起來由少數(shù)幾個人支配，則非常之“值”。何況，能不能完成征地任務(wù)，常常是鄉(xiāng)村權(quán)力人物能不能掌權(quán)的條件。

　　更進(jìn)一步分析，“集體制”可不是那個起源于歐洲的“合作制”——后者是基于成員私人擁有的產(chǎn)權(quán)的一種組織。在合作制下，個人入社的資源要界定得一清二楚，要有清楚的資產(chǎn)收益規(guī)定，資源的使用是合作的，但所有成員都參加決策——比較經(jīng)典的合作社實(shí)行決策的一人一票制，這是合作制不同于股份制的地方。集體制消滅了成員的私人財(cái)產(chǎn)。因此，“集體財(cái)產(chǎn)”成為不可分解——現(xiàn)在流行的詞匯是“量化”——為個人私產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)。它永遠(yuǎn)歸抽象的“勞動人民集體”所有，但實(shí)際控制權(quán)又總是落在集體代理人之手。當(dāng)資源發(fā)生轉(zhuǎn)讓、定價的時候，信息成本比之于自用陡然上升，使得這些實(shí)際上沒有委托人的代理人，更容易攫取成員的權(quán)益。

　　按照阿爾欽的說法，“所有定價問題都是產(chǎn)權(quán)問題”（every question of pricing is a question of property rights）。[Alchian（1965：816—829）]反過來，所有產(chǎn)權(quán)殘缺都影響價格機(jī)制發(fā)揮正常作用。我們的一個重要理論結(jié)論是，轉(zhuǎn)讓權(quán)管制與價格管制具有同樣的行為邏輯。稍微不同的地方，轉(zhuǎn)讓權(quán)管制是“事先”執(zhí)行的價格管制。我國現(xiàn)行征地制度通過管制農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，將產(chǎn)權(quán)租金轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?quán)力租金，從而事先管制了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的價格，妨礙了運(yùn)用市場機(jī)制配置土地資源。這套制度不但引發(fā)了分配的不公正，而且導(dǎo)致了生產(chǎn)和交易的低效率。

　　本文選自《產(chǎn)權(quán)與中國變革》中“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度”一文。

　　(本文作者介紹：教授、博導(dǎo)、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長。)