文/新浪財(cái)經(jīng)意見(jiàn)領(lǐng)袖專(zhuān)欄（微信公眾號(hào)kopleader）專(zhuān)欄作家 唐志軍

　　依法治國(guó)、約束權(quán)力和加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨的過(guò)程，要減少暴力拆遷、土地糾紛等問(wèn)題，還任重道遠(yuǎn)。因此，我國(guó)的社會(huì)民生債務(wù)在過(guò)去和未來(lái)一段時(shí)間里都是軟約束的。

我國(guó)債務(wù)軟約束問(wèn)題十分突出

　　當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)中最大的問(wèn)題是債務(wù)問(wèn)題。據(jù)中國(guó)社科院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室研究報(bào)告稱(chēng)，截至2015年底，中國(guó)債務(wù)總額168.48萬(wàn)億元人民幣，全社會(huì)杠桿率249%。當(dāng)然，不僅僅是經(jīng)濟(jì)金融的負(fù)債大，在社會(huì)民生、環(huán)境資源方面，中國(guó)的負(fù)債也十分恐怖。為什么中國(guó)的債務(wù)會(huì)如此之高？其背后的邏輯是什么？高債務(wù)會(huì)帶來(lái)什么？高債務(wù)與產(chǎn)能過(guò)剩等現(xiàn)象是如何并存的？如何規(guī)避高債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的沖擊和影響呢？本人將以債務(wù)軟約束概念為出發(fā)點(diǎn)，以系列文章來(lái)闡釋相關(guān)問(wèn)題。

　　債務(wù)軟約束是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體出現(xiàn)債務(wù)時(shí)，可以把償債責(zé)任部分或全部轉(zhuǎn)嫁給其他地方，自己無(wú)須承擔(dān)應(yīng)有的償債責(zé)任。

　　廣義債務(wù)軟約束思想的提出，既是對(duì)科奈爾預(yù)算軟約束的傳承，又是根據(jù)中國(guó)實(shí)情提出的全新思想，因?yàn)轭A(yù)算軟約束僅僅局限于政府和國(guó)企的資金支出上，而廣義債務(wù)軟約束則全面考慮了地方政府、國(guó)有企業(yè)和商業(yè)銀行所面臨的資本資金、資源環(huán)境、社會(huì)民生方面的軟約束。因而，具有更強(qiáng)的解釋力。

　　廣義的債務(wù)軟約束可以分為：（1）資本資金債務(wù)軟約束，即資本資金債務(wù)對(duì)負(fù)債主體的投資、消費(fèi)等行為的約束作用較弱，負(fù)債主體可以將部分或全部資本資金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給他人。這是最常見(jiàn)的一種債務(wù)軟約束。（2）資源環(huán)境債務(wù)軟約束，即行為主體對(duì)資源的掠奪性開(kāi)發(fā)和對(duì)環(huán)境的破壞責(zé)任可以轉(zhuǎn)嫁給他人，尤其是下一代，導(dǎo)致資源環(huán)境債務(wù)由他人來(lái)承擔(dān)。（3）社會(huì)民生債務(wù)軟約束，即利益相關(guān)者的社會(huì)民生訴求對(duì)行為主體的約束作用不大，導(dǎo)致社會(huì)民生方面的投資不足、欠帳較多。

　　就發(fā)展現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，我國(guó)這三類(lèi)債務(wù)軟約束問(wèn)題十分突出。（1）在資本資金方面，債務(wù)軟約束十分突出。一是企業(yè)普遍面臨著債務(wù)軟約束。我國(guó)企業(yè)負(fù)債絕對(duì)規(guī)模大，據(jù)標(biāo)準(zhǔn)普爾報(bào)告，截至2013年底我國(guó)企業(yè)借款14.2萬(wàn)億美元，其中65%左右來(lái)自國(guó)企；據(jù)社科院報(bào)告顯示，中國(guó)非金融企業(yè)部門(mén)2015年底負(fù)債率高達(dá)156%（遠(yuǎn)高于OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家的平均水平，OECD為90%）；Wind數(shù)據(jù)也顯示，截至2016年8月23日，在1349家上市公司中，有421家公司的資產(chǎn)負(fù)債率在50%以上，其中，有132家公司的資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)70%。

　　應(yīng)該說(shuō)，如果這些債務(wù)是硬約束的，企業(yè)則無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模擴(kuò)大再投資。然而，事實(shí)是這些債務(wù)并不是硬約束的，而是被多種手段所軟化，故在如此高的債務(wù)率下，我國(guó)企業(yè)依然熱衷于投資（如：2016年前5月國(guó)有控股企業(yè)的固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)了23.3%，遠(yuǎn)高于同期全國(guó)固定資產(chǎn)投資9.6%的增幅，而且，截至2016年6月初全國(guó)成交價(jià)格最高的50宗土地交易中，有33宗高價(jià)地塊被國(guó)企競(jìng)得，這些國(guó)企拿地總金額超過(guò)了1532億元，占比達(dá)到了2/3）

　　對(duì)于國(guó)有企業(yè)，由于所有權(quán)的問(wèn)題，包括商業(yè)銀行在內(nèi)的國(guó)企，并未真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，它們并不是債務(wù)的最終承擔(dān)者，其負(fù)債最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給各級(jí)政府及民眾，各級(jí)政府可以通過(guò)債轉(zhuǎn)股、銀行注資、企業(yè)重組等形式為其兜底（如：2016年10月10日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見(jiàn)》及其附件《關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股的方式來(lái)降低國(guó)有企業(yè)的杠桿率；而在1999年，確定實(shí)施債轉(zhuǎn)股企業(yè)共580家，債轉(zhuǎn)股總金額4050億元，占商業(yè)銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行剝離不良貸款13939億元的29%。而地方政府也通過(guò)多種形式為轄區(qū)國(guó)有企業(yè)的債務(wù)進(jìn)行重組或兜底），這些都說(shuō)明，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)面臨的是債務(wù)軟約束。

　　對(duì)于民營(yíng)企業(yè)，債務(wù)對(duì)其的約束力較之于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)相對(duì)硬化，但由于產(chǎn)權(quán)不明晰、政企關(guān)系復(fù)雜、資本市場(chǎng)不透明、多角債糾纏、皮包公司眾多、法制不健全等方面的原因，“欠債還錢(qián)”的約束并未得到完全體現(xiàn)，而是出現(xiàn)了普遍的“跑路”、“三角債”和賴(lài)賬等現(xiàn)象；另外，在中國(guó)股市上市的多家民營(yíng)企業(yè)，戴帽ST多年卻不用退市，甚至可以繼續(xù)在資本市場(chǎng)融資圈錢(qián)，并大肆投資。

　　這些都表明，我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)在很大程度上也是債務(wù)軟約束的。二是地方政府面臨債務(wù)軟約束。據(jù)審計(jì)署公布的《2013年第32號(hào)公告：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，我國(guó)地方政府性債務(wù)總計(jì)17.9萬(wàn)億元；而據(jù)多位學(xué)者和機(jī)構(gòu)估算，我國(guó)的地方政府債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)超審計(jì)署的公示，至2013年底，高達(dá)24萬(wàn)億元以上（王志浩等《中國(guó)地方政府性債務(wù)估算》，金融發(fā)展評(píng)論，2013年第12期）。

　　應(yīng)該說(shuō)，在如此高的負(fù)債下，許多地方政府的財(cái)政性收入僅僅用于工資性、社會(huì)保障性和利息支出都不夠，遑論搞投資建設(shè)了。但事實(shí)是，許多地方政府依然在大肆搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等投資性支出，投資主導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這樣導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果就是多個(gè)省市的固定資產(chǎn)投資總額超過(guò)GDP總值。

　　而其背后原因是債務(wù)軟約束。在我國(guó)，由于其特有的央地政治結(jié)構(gòu)，地方政府只是中央政府的一個(gè)代理人，加上地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、地方官員主要由上級(jí)任免而非轄區(qū)居民選舉、基于GDP的晉升考核等制度安排，地方政府一方面在競(jìng)爭(zhēng)壓力下，不得不大量舉債來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)；另一方面一旦發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，它可以將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給中央政府和民眾，從而引發(fā)債務(wù)軟約束。而在實(shí)踐中，中央多輪次地對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行置換則清楚地表明我國(guó)地方政府債務(wù)的是軟約束的。2014年9月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（即“43號(hào)文”），對(duì)置換地方政府債務(wù)提供指導(dǎo)性意見(jiàn)。根據(jù)“43號(hào)文”的有關(guān)要求，2015年全年，財(cái)政部下達(dá)了總計(jì)3.2萬(wàn)億元地方政府置換債券的額度，置換包括地方融資平臺(tái)等在內(nèi)的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)，以緩解政府債務(wù)集中還款的壓力。而在2016年，這個(gè)額度則擴(kuò)大到5萬(wàn)億元。

　　（2）在資源環(huán)境方面，債務(wù)軟約束不可小覷。在過(guò)去的30多年里，我國(guó)單位GDP所使用的自然資源、所造成的環(huán)境代價(jià)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家。在資源和能源消耗方面，數(shù)據(jù)表明，從1980年到2005年，我國(guó)GDP每增長(zhǎng)1%，會(huì)占用2萬(wàn)公頃左右的農(nóng)地；而從1965年到1984年，日本GDP每增長(zhǎng)1%，占用農(nóng)地只有2500公頃左右；而單位GDP能耗約為世界平均水平的2倍，是日本的11倍、法國(guó)的7倍、美國(guó)的3倍多，也高于巴西、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家。

　　在環(huán)境污染方面，當(dāng)前，全國(guó)部分地區(qū)的大氣、水、土壤等受到不同程度的污染：全國(guó)300多個(gè)地級(jí)以上城市有80%沒(méi)有達(dá)到國(guó)家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、74個(gè)重點(diǎn)城市中僅8個(gè)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，長(zhǎng)三角、珠三角，特別是京津冀地區(qū)，大面積霧霾頻繁發(fā)生，很多城市一年中霧霾天數(shù)超過(guò)100天；全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%（其中重度污染點(diǎn)位比例為1.1%），耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，土壤鎘超標(biāo)率7.0%，重污染企業(yè)及周邊土壤超標(biāo)點(diǎn)位36.3%，固體廢物集中處理處置場(chǎng)地土壤超標(biāo)點(diǎn)位21.3%；根據(jù)《2014中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，2014年全國(guó)202個(gè)地級(jí)及以上城市的地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)情況中，水質(zhì)為優(yōu)良級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例僅為10.8%，較差級(jí)的觀測(cè)點(diǎn)占比達(dá)到45.4%，而且城市區(qū)域污染源點(diǎn)多、面廣、強(qiáng)度大，地下水超采現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　這些都表明，我國(guó)的資源環(huán)境問(wèn)題十分突出。但問(wèn)題是：其一，彌補(bǔ)環(huán)境欠賬的任務(wù)艱巨。2014年全國(guó)化學(xué)需氧量排放量2294.6萬(wàn)噸，氨氮排放量238.5萬(wàn)噸，二氧化硫排放量1974.4萬(wàn)噸，氮氧化物排放量2078.0萬(wàn)噸，煙（粉）塵排放量1740.8萬(wàn)噸，除了氨氮，排放量都在2000萬(wàn)噸左右。

　　據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，污染物排放量至少要下降30%~50%，環(huán)境質(zhì)量才能有所改善；而要出現(xiàn)根本性改善，COD、二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放量，必須從現(xiàn)在的兩三千萬(wàn)噸級(jí)下降到百萬(wàn)噸級(jí)。更遑論土壤、水和大氣污染治理的高成本了。

　　其二，受GDP增長(zhǎng)競(jìng)賽的壓力、資源產(chǎn)權(quán)界定的不清晰、資源價(jià)格的扭曲、轄區(qū)居民環(huán)境話語(yǔ)權(quán)的微弱、環(huán)境跨區(qū)域協(xié)同治理的高壁壘、環(huán)境資源債務(wù)的代際轉(zhuǎn)移、環(huán)境污染的區(qū)際外部性、環(huán)境違法的低成本等因素的影響，我國(guó)對(duì)資源的掠奪性開(kāi)發(fā)和對(duì)環(huán)境的破壞行為還未得到有效遏制，資源環(huán)境的欠債還在不斷積累。因此，總的來(lái)看，在過(guò)去30多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，我國(guó)的地方政府和企業(yè)所面臨的環(huán)境資源債務(wù)是軟約束的。

　　（3）在社會(huì)民生方面，債務(wù)軟約束非常凸顯。在過(guò)去30多年里，很長(zhǎng)一段時(shí)間，在GDP增長(zhǎng)主導(dǎo)下，我國(guó)出現(xiàn)了“重資本、輕勞動(dòng)”“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”“重城市、輕農(nóng)村”“重投資、輕消費(fèi)”的發(fā)展傾向，使得醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、城鄉(xiāng)均等化、城市管網(wǎng)建設(shè)等社會(huì)民生事業(yè)方面的欠債很大。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，OECD發(fā)達(dá)國(guó)家的民生支出占 GDP的比重一般在30%以上，其中法國(guó)最高達(dá)到42%，而我國(guó)的民生支出占 GDP 的比重僅為16.43%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家30%以上的水平；在社會(huì)保障、健康、教育支出占GDP的比重方面，我國(guó)更是低于美國(guó)、法國(guó)和日本（見(jiàn)表1）。另外，由于法治的不健全、權(quán)力的任性、產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不到位，全國(guó)各地都發(fā)生了多起暴力拆遷、土地糾紛等社會(huì)民生問(wèn)題。

　　雖然國(guó)家近幾年來(lái)，加大了對(duì)社會(huì)民生的投入、對(duì)權(quán)力的約束和對(duì)依法治國(guó)的強(qiáng)調(diào)，但是：其一，我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的任務(wù)還未完成，對(duì)于大多數(shù)地方政府而言，在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是第一要?jiǎng)?wù)，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有時(shí)不得不延緩甚至犧牲對(duì)社會(huì)民生的投入。其二，在我國(guó)當(dāng)前的政治結(jié)構(gòu)下，對(duì)于地方官員而言，來(lái)自上級(jí)的考核遠(yuǎn)比來(lái)自轄區(qū)居民的訴求更能決定其政治前途。由于信息不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)督的不完全，顯性指標(biāo)遠(yuǎn)比隱性指標(biāo)更能博得上級(jí)的眼球。

　　因此，地方政府官員會(huì)選擇性施政，把更多的資源用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)等顯性指標(biāo)上，而忽視社會(huì)民生和農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展等隱性指標(biāo)。其三，依法治國(guó)、約束權(quán)力和加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨的過(guò)程，要減少暴力拆遷、土地糾紛等問(wèn)題，還任重道遠(yuǎn)。因此，我國(guó)的社會(huì)民生債務(wù)在過(guò)去和未來(lái)一段時(shí)間里都是軟約束的。

　　(本文作者介紹：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，湖南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教師。)