文/中國經濟50人論壇 許善達

　　新財政戰略主要是降低宏觀稅負和維持中央與地方財政收入格局大體不變，中央政府上收地方政府支出責任。凡不符合這一新財政戰略的政策應該重新研究。

　　自從習總書記提出“新常態”以后，就相當于一項改革動員令。各項經濟戰略開始調整。

　　比如，投資領域，依靠提高杠桿率擴大投資的戰略已經被廢棄；對外經濟貿易領域，加工貿易換取低收益外國金融資產的戰略已經被“一帶一路”戰略所替代；在外匯領域，已經轉化為貿易順差和投資逆差的新格局；房地產領域，用為低收入群體和中低收入群體解決基本住房的戰略替代抑制房價過快上漲的戰略；等等。這些調整正在逐步地實現。

　　財政戰略當然是整體宏觀經濟戰略中的一個重點。最主要的是兩個：

　　其一是國家與企業和居民的關系；其二是中央與地方的財政關系。三年多的時間證明這個領域戰略的調整經歷了一個曲折的過程。

　　在學術界，對這兩個問題存在多年的爭論。

　　在1994年實施新稅制和分稅制時，全社會對這兩個問題形成高度的共識：在國家與企業和居民的關系上，提高國家財政收入占GDP的比重，當然，同時就是縮小企業和居民收入占GDP的比重；在中央與地方的財政關系上，提高中央財政占政府收入的比重，當然，同時就是縮小地方財政占政府收入的比重。

　　（一）

　　到2000年，對第一個問題的分歧開始出現。時任財政部長仍然主張繼續提高政府收入占GDP比重，而時任稅務總局局長主張不再提高政府收入占GDP比重，而是對稅制做有增有減的調整。由于稅務局征收效率的提高，在稅制上，雖然增稅的措施規模小，減稅的措施規模大，但總體上，宏觀稅負水平一直維持基本穩定，并沒有由于減稅規模大而下降。

　　這種局面一直到第二階段營改增才引發新的爭論。從上海2012年試點營改增開始，一直到2015年，營改增減稅數以千億元計，因為稅務征收率提高，還有一些增稅的措施，宏觀稅負水平還可以保持基本穩定。當營改增進入第二階段，宏觀稅負水平是否保持穩定就是一個不可回避的問題了。學術界除個別專家外，沒有專家主張提高宏觀稅負水平了，大部分專家的主張就分為兩種：穩定和降低。

　　實際上，從十八大以后，若干次重要會議對宏觀稅負水平對提高、穩定、降低的選擇都是穩定。2015年底我國開始啟動供給側改革，降成本是主要內容之一。企業界對此期望值很高。當建筑業、不動產業、金融業和生活服務業要實施營改增時，一次性減稅規模有5000億元左右。2016年初又降低社保費繳費率5個百分點，大約1200億元左右。這已經使穩定宏觀稅負水平的戰略遇到挑戰。

　　多年來，一些專家認為宏觀稅負水平不高，因此反對另一些專家降低宏觀稅負水平的建議，一些媒體也介入爭論，支持認為宏觀稅負水平不高的主張。

　　但是，實踐是檢驗理論正確與否的標準。在實施供給側改革的進程中，減稅5000億元的營改增要不要出臺？減費1200億元的降低社保繳費率要不要出臺？繼續降低社保繳費率的決策要不要實施？鼓勵企業科技創新的稅收政策要不要制定出臺？這一系列降低企業稅費負擔的決策和宏觀稅負水平不高，穩定宏觀稅負的戰略形成兩難選擇：

　　或者，堅持宏觀稅負水平不高的判斷，堅持穩定宏觀稅負的戰略，取消營改增和降低社保繳費率等供給側改革中降低企業成本的決策；或者，堅持實施營改增和降低社保繳費率等供給側改革中降低企業成本的決策，接受宏觀稅負水平偏高的判斷，把穩定宏觀稅負的戰略調整為降低宏觀稅負戰略。這個兩難選擇從十八大以后就逐漸尖銳化，最后在2016年7月政治局會議做出對策：降低宏觀稅負。

　　實際上，十八大以后，包括在準備三中全會決議的討論過程中，穩定宏觀稅負和降低宏觀稅負的兩種戰略主張就存在尖銳的爭論，企業界要求降低稅費負擔的呼聲就很高，只不過表現沒有學術界那么明顯罷了。而2016年供給側改革的總體戰略調整把降成本列為主要內容之一，已經意味著穩定宏觀稅負的戰略不會繼續實施了，只是沒有正式明確而已。

　　2016年7月，政治局討論上半年經濟形勢，部署下半年經濟工作，正式明確財政戰略之一的穩定宏觀稅負調整為降低宏觀稅負。一般來說，這樣的重大戰略調整都是在中央全會或者每年底的中央經濟工作會議上做出的，年中的會議討論半年的工作做出這樣重大的戰略調整是不多見的。其實，供給側改革的新戰略出臺必然包括降低宏觀稅負的內容，政治局的決議不過是給對此還有疑問的專家們一個明確的信號。

　　降低宏觀稅負水平是關系政府收入總量的問題，同時需要關注的是財政支出的結構調整。有幾項重要的財政支出結構調整已經付諸實施。比如，部署在2020年以前消除按照我國標準的貧困人口；部署解決城鎮低收入群體和中低收入群體的基本住房；降低社保繳費率；提高最低工資標準；軍隊改革裁減機關人員30萬；等等。

　　這些單項的措施已經表現出財政支出戰略的調整動向：降低政府行政支出比重，增加民生支出比重。目前，我國依靠政府支出供養的人口比重偏高，反映到財政支出上，用于人員經費比重偏高，用于民生的支出比重偏低。

　　目前已經實施的若干項措施必然在不遠的未來轉化成財政支出戰略的調整。比如，多年來一直強調的大部制改革，內容會和軍隊改革一樣，減少部門數量、降低部門級別、減少人員數量、削減審批職能，等等，體現在財政支出上就是要縮小政府行政支出比重，擴大民生支出比重。十九大以后必然將實施財政支出結構的戰略調整，即擴大民生支出比重和縮小政府行政支出比重。

　　（二）

　　對中央與地方間分稅制改革的方向出現爭論主要在2010年前后。按照1994年分稅制改革的目標，中央與地方收入比例為60%和40%，而支出比例為40%和60%，中央向地方的轉移支付比重為20%。歷史發展到2015年出現了遠離目標的格局：中央收入比重沒有達到60%，從1994年的55%降低到了50%以下，地方收入的比重從1994年的45%不但沒有降低反而提高到50%以上。更遠離目標的是中央的支出比重逐年降低，只有15%，而地方的支出比重提高到85%。

　　這個格局顯然不符合預期，尤其是地方政府對此反映很大，對中央財政依賴度達到40%，地方政府財政預算和執行都非常困難，中央轉移支付的數量和時間很難，甚至不可能，與各地方財政支出的安排無縫銜接，財政資金被挪用成為相當普遍的現象，執行速度緩慢，結存數量偏大成為常態。中央和地方都有共識：這種格局必須扭轉。

　　學術界對如何扭轉這個格局大體有三種建議：一種是從世界發達國家的經驗來看，我國中央政府收入比重不到總收入一半，太低，應該大幅度提高。同時，中央政府上收若干地方政府的支出職責。第二種是中央減少收入比重，增加地方收入比重。第三種是維持中央與地方收入格局大體不變，中央上收若干地方的支出職責。

　　對于這三種意見，政治局已經決定保持中央與地方收入格局大體不變。降低中央收入比重是斷然不可取的。1994年分稅制改革的目的就是提高中央收入占總收入的比重，歷經20多年仍然沒有實現預期目標，決不能倒退。提高中央收入比重的建議也許未來可以考慮，但當前主要矛盾不是中央收入比重偏低，而是地方支出比重過高。

　　應該說，我國地方政府的職責比起許多發達國家來說要大很多，因此我國的地方政府收入比重究竟定在什么水平合適，是不是與發達國家地方政府收入比重相當就是合適的，這還需要在實踐中探索。但是我國地方政府承擔如此繁重的支出責任肯定是不可持續的。因此，中央與地方財政關系的改革方向就是保持中央與地方收入格局大體不變，而中央上收若干項地方的支出責任。

　　中央的這個決策實際上是財政戰略的重大調整。最近有兩份文件反映出這個戰略調整。

　　一份是關于營改增以后分稅制的調整。第一階段營改增維持原增值稅75%和25%的分成辦法，而營改增的增值稅仍保持原營業稅的辦法100%屬地方收入。新文件規定，無論原增值稅還是營改增的增值稅都實行中央與地方50%和50%的分成辦法。這個辦法在收入數量上保持了地方收入規模不變，維持了中央與地方收入規模的格局大體不變，但是，實際上廢除了地方稅主體稅種，地方政府自己組織的收入規模大幅度減少，因此，削弱了地方政府調控經濟的能力，也必然削弱了地方政府執行中央政府指令的能力。

　　這個辦法不完全符合政治局決定的精神。許多專家建議，把目前在生產、批發環節征收的消費稅轉移到零售環節與車輛購置稅一并（也可以合并）劃歸地方收入并由地方稅務局征收。這個建議解決了地方稅主體稅種的問題，比目前的辦法擴大了地方政府調控經濟的能力，也擴大了地方政府執行中央政府指令的能力。同時，這項改革還可以適度減弱對地方政府鼓勵投資的導向，相應適度加強對地方政府鼓勵提高居民收入和消費的導向。而且，如果把消費稅從價內稅改為和車輛購置稅一樣的價外稅，還可以進一步提高稅務機關征收率和納稅人的納稅意識。從消費稅產品的生產商角度來說，還可以降低上萬億元資金占用的幾百億元財務成本。

　　這樣一個方案有如此多的改革紅利，為什么這次分稅制的調整沒有實施呢？原因很簡單。因為營改增已經使中央政府和省、市、縣等所有地方政府的收入發生變化，每個政府都要應對這個變化，每個上級政府還要處理下級政府由于營改增引發收入變化而產生的預算執行問題。而消費稅（車輛購置稅）的改革，也會引發中央政府和省、市、縣等所有地方政府的收入發生變化。變化的數量比營改增引發的變化的數量還要大。這會給所有地方政府的財政稅收工作帶來難以完成的工作量。

　　因此，這次調整的文件規定，全部增值稅（即包括營改增的增值稅和原增值稅）實施中央與地方各50%的分成辦法有效期為2年-3年。換句話說，這種維持地方收入規模比重不變但削弱了地方政府調控經濟能力的辦法是個臨時性的，在2年-3年時間內還要進行重大調整。從全國整體來考慮，消費稅的改革可以每年改革幾個稅目，在2年-3年內全部完成。這樣，政治局關于中央與地方財政收入關系的改革就可以基本實現。

　　中央與地方財政收入關系的改革只是中央與地方財政關系的一個方面。完成全部改革任務最重要的是中央與地方財政支出責任的改革。

　　（三）

　　學術界已經形成的共識是我國中央政府承擔的支出責任太少。分歧在于中央應該優先上收的支出責任是什么。

　　目前已經明確的中央政府上收的職責是在一些比較急迫的領域，比如說跨行政區劃的污染治理。如果淮河的污染治理按行政區劃由各個地方政府負責，納什均衡的囚徒困境決定每個地方政府都希望污染的水排下去由下游政府治理。對此，無論中央政府或地方政府都贊成跨行政區劃的污染治理完全應該由中央政府來管。

　　關于司法體系，在一些發達國家，比如美國，設立了聯邦法院、聯邦司法部和聯邦警察。這是美國中央政府（廣義）的司法體系。有專家建議我國實行垂直的司法體制，地方法院和檢察院系統都應該直接屬于最高人民法院和最高人民檢察院。十八屆三中全會決定，我國司法體系垂直到省。也就是市、縣級法院、檢察院的人、錢、物都由省法院、省檢察院垂直管理。這個垂直體系并沒有垂直到最高人民法院和最高人民檢察院。

　　這項改革改變了我國上千年縣官又是財務官又是法官的體系，對制約市縣兩級行政機構干預司法的作用是非常大的，在我國司法體制改革中的意義是非常深遠的。但是從財政上講，擴大了省財政的支出責任，縮小了市、縣兩級財政的支出責任。并沒有改變中央與地方財政支出責任的格局。

　　有很多專家提出九年國民義務教育的支出責任問題。既然是國民義務教育，就不能是各地有錢就辦學校，沒錢就不辦。全社會集資幫助落后地方希望小學當然是應該鼓勵的，但從國家制度來講，包括小學在內的九年國民義務教育不能靠社會贊助，應該是中央政府負責的。中央財政應該負責九年國民義務教育最低標準的財政支出責任。這個最低標準應該包括教學條件、學生居住飲食條件、教師的工資待遇條件，等等。雖然這項調整已經是全社會的共識，但是，此項決策尚未作出。

　　目前全社會最關注的應該由中央政府承擔的支出責任是社會保障體系。發達市場經濟國家的社保體系都是中央政府負責的。而我國由于歷史的原因實行的是分省統籌的社保體系。由于各省的財政收入能力差異很大，20多年來，三分之二左右的省社保費收不抵支，三分之一左右的省依靠本省財政補貼也難以滿足支出需要，必須由中央財政補貼才能維持社保體系運行。

　　而實際上，由于多數地方政府無力扭轉社保費收不抵支的局面，許多企業本應離職或下崗進入社保體系的職工形成數量可觀的隱性失業人口。這樣的困難還是在很高社保費繳費率的基礎上形成的。因此，一方面從緩解經濟下行趨勢的角度考慮，需要降低企業成本；一方面要解決多數地方政府難以承擔社保體系支出責任的困難，中央高層決定，在降低社保繳費率的同時，社保體系由分省統籌改為全國統籌。中央政府上收這項地方政府的支出責任，是中央在財政支出領域最優先的改革選擇。

　　總體來說，無論是已經作出的決策，比如跨行政區劃的污染治理還是全國統籌的社保體系，還是在研究中的國民九年義務教育問題，中央上收地方的財政支出責任是一項相當長期的改革任務，可以也必須分項目逐步把應該由中央政府負責的支出責任從地方上收。這種支出責任的上收還必然要伴隨政府機構、人員編制、資產歸屬的調整，工作量相當大。在2020年之前，能完成社保體系的全國統籌和國民九年義務教育就是歷史性的進步了。

　　最近關于調整中央與地方財政支出責任的文件已經下發，這個文件涵蓋的內容很多，文字很長，但核心的改革方向是中央政府上收一部分地方政府的支出責任。而已經作出的最優先的改革決策就是在降低社保繳費率的同時將分省統籌改為全國統籌。

　　總而言之，2016年下半年，一次政治局會議降低宏觀稅負的決定和一份關于調整中央與地方財政支出責任的文件標志著新常態下財政戰略的調整。從某種角度說，對許多在穩定宏觀稅負和現行中央與地方財政關系的財政戰略下提出的政策建議都應該進行重新評估。新財政戰略的主要內容是降低宏觀稅負和維持中央與地方財政收入格局大體不變而中央政府上收地方政府支出責任。凡不符合這一新財政戰略的政策建議都應該重新研究。如何設計這個新的財政戰略的實施方案是學術界當前最緊迫的任務。國家在期待，人民在期待。

　　(本文作者介紹：中國注冊稅務師協會會長，原國家稅務總局副局長。)