文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 赫榮亮

　　地方政府債務高企，中央政府將PPP模式作為加快公共產品供給側改革的重要機制，目前全國PPP項目的推介總規模超8.3萬億元。但當前國內兩種“偽PPP項目”呈現加快出現態勢，對我國化解地方債和推動公共產品供給側改革形成挑戰。

　　當前，我國地方性政府債務規模較大，據財政部門測算，到2015年末，地方政府債務余額限額16萬億元，債務率預計約為86%（注：地方政府債務率=地方政府債務余額÷地方綜合財力×100%）。

　　進入2016年，“十三五”到來，基礎設施建設和公共服務領域的資金融資缺口更加明顯，推進新型城鎮化建設，化解地方債風險，中國PPP項目迎來了新一輪開發熱潮。財政部PPP中心的統計表明，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP推介項目，總投資約8.3萬億元。其中，國家發改委和財政部推介或示范的項目接近2800個，總金額約5萬億元。此外，各地還存在著大量未經財政部示范或國家發改委推介的項目，總規模超過了3萬億元。

　　一、PPP項目落地并不順利？

　　PPP項目的推介規模大，但項目落地情況卻不樂觀。在簽約方面，據民生證券調查，截至2015年底，PPP項目簽約總金額約1.8萬億元。據此測算，全國PPP項目簽約率僅兩成左右。在開工方面，財政部PPP中心的數據顯示，截至2月末，全國PPP實際開工項目351個，僅占總數的5%。

　　當前，PPP項目簽約率和開工率呈現雙低狀態，部分原因是社會資本參與公共產品建設的經驗相對不足，每個PPP項目都需經過大量可行性研究和前期充分論證準備。但更重要的原因在于，地方政府以往存在信用透支問題，導致社會資本參與PPP有“三怕”顧慮（怕陷阱、怕違約、怕反復），所以，還需不斷完善政策、金融、法律等外部環境。

　　此背景下，地方政府推動PPP項目的心態急切，總結當前“偽PPP”項目有兩種典型形式。

　　第一種是混淆投資主體，政府融資平臺變相借道進入PPP項目。在狹義定義中，PPP模式指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產品或服務；其根本目的在于借用私人部門的力量，發揮私人部門的管理與技術優勢，幫助政府克服建設資金短缺的困難，提高公共項目的建設和運營效率。

　　目前，我國已將“私人部門”概念擴大為“社會資本”，在實際操作中，由于真正吸引到民營資本的項目簽約率較低，國有企業和地方政府控制的金融公司成為參與PPP項目建設的重要力量。

　　從實踐中看，中央出臺的PPP規范中，沒有針對異地及上下級融資平臺進行限制，政府融資平臺仍可通過異地中標PPP項目，或與其它中標PPP的社會資本進行下游合作，甚至代表地方政府與社會資本進行合作等方式，參與PPP項目。實質上，上述方式都是平臺公司借助“偽PPP”進行了變相融資。

　　2015年5月發布的《國務院辦公廳轉發在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與公共服務。國有企業作為社會資本，參與國內PPP項目，意味著基建相關債務只是從地方政府資產負債表轉移到國企資產負債表上，地方政府仍然需要為國有企業或融資平臺的風險進行“兜底”，最終私人部門被驅逐，本質上依然是地方政府和地方融資平臺的合作，必將削減PPP模式降杠桿的政策效果。

　　另一種，“明股實貸”，社會資本要挾下財政隱性成本過高。社會資本要求政府提供銀行貸款擔?；蛘咧苯迂斦a貼，如有的項目要求政府在一定時期內（如3到5年）進行項目回購，其本質是BT（build-transfer）項目，先期由社會資本墊資，沒有實現長期的風險共擔，期限屆滿后投資方撤資，整個項目的運營和經營風險終將由政府承擔，私人資本并不是想以股權長期投資，沒能實現通過私營企業提高公共產品供給效率的制度設計初衷。

　　應該看到，PPP的項目遴選、收費方式的確定、政府補貼的力度到項目收益率的確定等方面都需要大量的專業知識和專業人才。地方政府對于推廣PPP缺乏足夠的經驗和知識，導致地方政府更多地將PPP模式當做融資工具，在操作工程中脫離實際的承諾。首先，政府風險過大。相當多PPP項目沒有風險共擔，通過政府保底承諾等方式，通過建成回購或約定政府購買PPP服務，實際由政府單方面承擔風險，投資者近乎零風險；其次，政府和納稅人難以享受到收益，項目收益分配偏向投資人，未建立利益共享機制，最終由投資者獨享利益。

　　二、“偽PPP”項目的危害在哪？

　　首先，立項目標偏離公共本質。PPP項目是以改善基礎設施建設和公共服務供給為根本目的，在滿足公共需求的前提下，依照使用者付費原則，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護等工作，兼顧私人資本的盈利性。當前，在推廣PPP潮流中，地方政府以設立PPP項目作為直接目標，而忽略了PPP模式服務于有效改善公共服務的本質屬性，成為“偽PPP”項目出現的內在動機。

　　一是公眾利益受損。一些“偽PPP”項目引發了政府的投資沖動，缺乏相應的科學評估，如在垃圾處理、自來水和污水處理、道路交通等公共服務設施中，社會投資者存在亂收費和高收費的行為，政府未能建立有效約束機制，確保公共利益優先。

　　二是監管力度不及。為提升社會資本的積極性，各地政府爭相出臺政策渠道強調市場機制和回報，甚至以降低公共服務標準的方式為私人資本參與PPP提供收益空間，淡化自身的公共服務和監管職責，造成PPP模式下的“政府缺位”。如2014年蘭州自來水污染事件，就給PPP模式的監管敲響了警鐘。經調查，經營公司每年投入的預算很低，技術設備未得到及時更新改造，最終導致嚴重的污染事件。

　　其次，風險向政府傾斜，社會（納稅人）買單成本過高。PPP模式應當遵循風險分配優化、風險收益對等的原則，地方政府出資責任的部分轉移必然伴隨著相應權利的讓渡，私人資本的收益權必然伴隨著投資風險的承擔。

　　但現實中很多地方政府的PPP項目操作，并不符合上述原則，也根本看不出與傳統BT融資模式的本質區別。“明股實債”擴大政府責任。地方政府采取保本回購和兜底承諾，如西部省份的部分PPP基金，地方政府為介入的金融機構提供了隱形擔保，不使其承擔開發風險，并約定金融機構可作為優先級投資人獲得回報，名為利用PPP機制減輕財政壓力，實際由政府兜底，沒有將投資風險在私人投資者和政府之間進行合理分配。

　　三、如何防范“偽PPP項目”？

　　因此，基于上述情況，中央政府應該慎防“偽PPP”項目的遍地開花。

　　　首先，控制PPP項目規模，甄別“偽PPP”項目。

　　PPP模式雖然能夠發揮社會資本的效率優勢，未必一定成功，如英國倫敦地鐵PPP項目，由于存在政府監管不力、公私部門矛盾等問題，在2008年該項目失敗，直接導致英國政府損失超過41億英鎊。1987-2012年，英國批準PPP項目730個，運營金額540億英鎊。投資者要求的投資回報率遠高于債券利率，英國政府通常要比自建項目多支付3到4倍的價格。

　　當前，我國要不斷完善財政承受能力論證，準確測算PPP項目的預算支出責任，實現對地方政府設立PPP項目內在動機的硬性約束。加大對PPP項目的甄別力度，避免讓PPP模式淪為地方政府的融資工具。在立項上，應杜絕地方政府用“保底承諾、到期回購、明股實債”等方式吸引社會資本，而是以PPP項目名義立項。在財政補貼上，要將“偽PPP”項目剔除在中央和地方財政的補貼范圍之外，以保障各類專項資金投放到位。

　　其次，強化PPP項目的操作規范和制度。

　　一是推進PPP示范項目的工作，以推廣運用規范PPP模式為重要抓手，形成可復制、可推廣的實施范例，以及一套有效促進PPP規范健康發展的制度體系。二是妥善構架國有資本和民營資本的合作機制，進行明確的責任、收益界定，既有效激勵企業尤其是民企的積極性，又充分發揮其創造性和生產效率，保證公共資金及國有企業的合法收益。

　　三是探索和保障履約機制。為了激發私人部門的積極性，探索通過上級財政扣款等機制，約束地方政府的違約行為，針對不同領域，政府可選擇差別化合作方式。比如，對于城市供水領域，在相應的PPP項目中，地方政府可采用財政補貼等方式進行管網建設，保障經營公司獲得正常利潤；對于道路交通等具有一定盈利能力的項目，地方政府可考慮禁止同業經營、保護排他性的方式，以保障市場盈利水平。

　　四是完善相關評價機制。財政部制訂《PPP物有所值評價指引（試行）》，能夠有效辨識那些保底承諾、固定回報等包裝出的“偽PPP”項目，未來應逐步完善評價方法和體系，將PPP及預期收益等具有主觀性質的基準評估參數，通過實踐項目案例積累，將地區差異與城鎮化進程等因素納入，將定性評價為主逐步轉變為定量評價為主，封堵“偽PPP項目”的生存土壤。

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　　(本文作者介紹：賽迪智庫副研究員。)

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