來源：中債資信

　　摘要

　　根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，今年一季度GDP同比增速4.8%，其中基建投資同比增速達到8.5%，對當季經(jīng)濟增速形成重要支撐，考慮到疫情擾動影響，結(jié)合中央經(jīng)濟穩(wěn)增長政策基調(diào)，預(yù)計基建投資仍將是2022年經(jīng)濟調(diào)控的重要著力點。2021年全國地方政府實現(xiàn)綜合財力規(guī)模約為29萬億元，新增地方政府債務(wù)約4.8萬億元，地方綜合財力與新增地方債務(wù)共同構(gòu)成了地方政府可支配資金。地方政府需要安排公共服務(wù)、國防安全、教育醫(yī)療、突發(fā)事件等剛性支出，那么扣除剛性支出以后哪些財政資金可以用來開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？本篇提出“基建財力”概念，以期在綜合財力、地方債基礎(chǔ)上，進一步探索地方政府可支配資金中與基建聯(lián)系更為緊密的部分。

　　主要結(jié)論如下：

　　1、2017~2021年多數(shù)區(qū)域基建財力呈波動增長趨勢，增速波動較大，其中2019年和2021年多數(shù)區(qū)域基建財力增速均有明顯放緩，GDP大省基建財力規(guī)模最高，東北、西部地區(qū)和海南基建財力規(guī)模較小；

　　2、多數(shù)區(qū)域基建財力占地方政府可支配資金的比重約為35~50%，一般公共預(yù)算基建財力/一般公共預(yù)算合計收入一般為10%~25%，一般公共預(yù)算合計收入主要用于剛性支出；政府性基金基建財力/政府性基金合計收入一般為80~95%，政府性基金收入主要用于基建，上述比例在各年份之間相對穩(wěn)定；

　　3、多數(shù)區(qū)域基建財力對政府性基金合計收入依賴較高，基建財力對一般公共預(yù)算合計收入依賴較高的區(qū)域，主要依靠轉(zhuǎn)移性收入和債務(wù)收入等外源性收入；

　　4、2018~2020年政府性基金是全國多數(shù)區(qū)域基建財力增長的主要推動力，一般公共預(yù)算收入對其貢獻很小或呈負貢獻；2021各區(qū)域基建財力增長推動力不同，基建財力下降主要由政府性基金下滑導(dǎo)致；

　　5、整體看，全國各區(qū)域現(xiàn)有基建財力能夠較好保障當年資金周轉(zhuǎn)需求，從而保障一定規(guī)模財力用于穩(wěn)增長基建投資。結(jié)合區(qū)域基建財力潛在增長空間，分區(qū)域看，廣東、上海、山東、浙江、福建、北京、安徽、西藏、吉林、海南等區(qū)域仍有較大規(guī)模財力空間可用于基建投資；河北、江蘇、湖南、青海、陜西、河南、重慶、四川、甘肅、內(nèi)蒙古、遼寧等區(qū)域有一定規(guī)模財力空間可用于基建投資；貴州、新疆、廣西、黑龍江、云南、天津等區(qū)域可用于基建投資的財力空間相對有限。

　　本文包括的重要數(shù)據(jù)及測算：

　　2017~2021年各區(qū)域基建財力變化趨勢、基建財力占地方政府可支配資金的比重、基建財力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、基建財力變化的歸因分析、各區(qū)域基建財力對2022年資金周轉(zhuǎn)的保障情況。

　　風(fēng)險提示：

　　（1）數(shù)據(jù)統(tǒng)計誤差；

　　（2）基建財力計算基于各省“類”級科目，存在誤差，如采用“項”級科目估算并進一步分析經(jīng)常性支出科目，精確度將改善；

　　（3）保障能力計算基于全省口徑，未考慮省內(nèi)各地市差異；

　　（4）城投債務(wù)規(guī)模測算基于全部公開發(fā)債城投企業(yè)，未覆蓋未發(fā)債城投債務(wù)。

　　一、如何測算“基建財力”？

　　傳統(tǒng)研究一般測算綜合財力對區(qū)域債務(wù)的覆蓋倍數(shù)，用以反應(yīng)各區(qū)域債務(wù)負擔的相對排序。本文提出“基建財力”概念，剔除地方政府用于公共服務(wù)、國防安全、教育醫(yī)療、突發(fā)事件等方面的剛性支出，計算財政收入中可以用來安排基建項目資金周轉(zhuǎn)需求的財力。

　　（一）測算“基建財力”的整體思路

　　本文依據(jù)《2022年政府收支分類科目》中對支出科目的解釋展開研究，該文件是地方政府每年進行預(yù)算編制的指南，正文詳細披露了“類”“款”“項”由大到小三級財政科目種類以及該科目具體代表哪些收入來源和支出方向。各區(qū)域財務(wù)報表披露全省口徑的收支數(shù)據(jù)時的詳細程度有所不同，如遼寧省的全省收支數(shù)據(jù)會細化到“款”和“項”級科目，浙江省僅披露至“類”級科目。

　　本文測算基建財力的整體思路為：選取全國各省級行政區(qū)[1]的年度財政預(yù)決算收支報表，從政府每年披露的財政支出報表中剔除主要用于民生服務(wù)等剛性支出以及其他經(jīng)常性支出科目，只保留存在資本性支出的科目，在此之上估算出當年資本性支出的發(fā)生規(guī)模。由于預(yù)決算報表具有收支平衡的編制原則，該估算出的資本性支出金額同當年凈還本[2]和付息支出以及結(jié)余資金之和約等于當年政府可用于基建項目資金周轉(zhuǎn)的財政收入，即“基建財力”。

　　我國財政預(yù)算主要包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算，四本預(yù)算中由于社保基金收支專款專用于政府社會保險計劃，并不適用于我們分析基建財力的范圍，國有資本運營收入通常占全口徑收入比例很小，且其支出項目具有有償性特征，對公益性較強的基建項目資金周轉(zhuǎn)貢獻很小。因此，基建項目資金周轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。本文以一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算為基礎(chǔ)計算各省每年發(fā)生的基建支出，并在此基礎(chǔ)上計算全部基建財力。

　　財政報表的編制基礎(chǔ)基于各類預(yù)算的收支平衡。各類預(yù)算收入來源都可以分為外源性收入和內(nèi)源性收入，政府財政報表的收支平衡是外源性和內(nèi)源性收入都考慮在內(nèi)的合計收入和各項支出之和的平衡關(guān)系。以省口徑看，外源性收入主要為當年新增的地方債收入和中央補助、稅收返還等中央轉(zhuǎn)移支付收入，內(nèi)源性收入主要為稅收、非稅收入、國有土地出讓收入等地方政府自身運轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收入。本文作此區(qū)分也是為了后續(xù)進一步拆解各區(qū)域基建支出主要依賴的資金來源。

　　（二）一般公共預(yù)算基建財力的計算方法

　　一般公共預(yù)算合計收入方面，內(nèi)源性收入包括各部門稅收和非稅收入，加上對應(yīng)的外源性收入后，政府統(tǒng)一進行分配和再分配，并保證總口徑的收支平衡。從支出報表的類級功能科目上來看，一般公共預(yù)算的基建支出主要體現(xiàn)在住房保障、城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運輸、農(nóng)林水利科目中，但這四個類級科目中仍有一定比例的非基建剛性支出，對此我們選取若干數(shù)據(jù)披露至項級科目的省份數(shù)據(jù)，估算了上述四個科目合計金額中基建支出項的平均占比約為0.3。此外個別省份的節(jié)能環(huán)保科目中也可能包含相當規(guī)模的基建支出，其他類級科目中基建類支出比例很小或不存在基建類支出科目。由于實際用于基建的投資資金占整體支出及收入的比例較低，建議用支出端加法估算。

　　因此，本文按下述公式估算一般公共預(yù)算合計收入貢獻的基建財力：

　　一般公共預(yù)算基建財力≈（城鄉(xiāng)社區(qū)支出+農(nóng)林水利支出+交通運輸支出+住房保障支出）*0.3+一般公共預(yù)算合計收入安排的凈還本和付息支出+年終結(jié)轉(zhuǎn)資金

　　（三）政府性基金基建財力的計算方法

　　政府性基金方面，內(nèi)源性收入主要包括國有土地出讓收入等，加上外源性收入整體采用以收定支、專款專用的編制和管理原則，除彩票公益金收入安排的專項支出、可再生能源電價附加收入安排的專項支出等占比較小的支出科目，其余資金主要投向了基建類項目，如征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、棚戶區(qū)改造支出等等。政府性基金由于多數(shù)科目用于基建投資，可以用支出端減法估算，用報表上全部政府性基金支出減去不能用于基建投資的支出科目。

　　因此，本文按下述公式估算政府性基金合計收入貢獻的基建財力：

　　政府性基金基建財力≈政府性基金支出合計（窄口徑）[5]-（文化旅游體育與傳媒支出+彩票公益金安排的支出+彩票發(fā)行銷售機構(gòu)業(yè)務(wù)費安排支出+其他非基建支出）+債務(wù)凈還本支出+年終結(jié)余

　　二、2017~2021年各區(qū)域基建財力變化趨勢

　　（一）基建財力整體規(guī)模與增速

　　2017~2021年多數(shù)區(qū)域基建財力呈波動增長趨勢，增速波動較大，其中2019年和2021年多數(shù)區(qū)域基建財力增速均有明顯放緩，GDP大省基建財力規(guī)模最高，東北、西部地區(qū)和海南基建財力規(guī)模較小。

　　（二）基建財力占地方政府可支配資金的比重

　　多數(shù)區(qū)域基建財力占地方政府可支配資金的比重約為35~50%，該比例在各年份之間相對穩(wěn)定。財政資金的流向可以反映政府政策的輕重緩急，基建財力占地方政府可支配資金的比重一定程度上反映了政府的財政資金對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)支出的側(cè)重。從2020年數(shù)據(jù)看，各區(qū)域基建財力占地方政府可支配資金的比例整體在26.18~51.72%，均值為40%，多數(shù)區(qū)域該比例位于35~50%區(qū)間。其中，浙江、天津、江蘇、福建和山東該項比例相對較高，基建財力為地方政府可支配資金的一半及以上。內(nèi)蒙古、遼寧、新疆、甘肅、青海、黑龍江和西藏等地基建財力占可支配資金的比重較低，該項比例低于35%，主要集中在西部和東北地區(qū)。經(jīng)對其他年份測算，基建財力占地方政府可支配資金的比重在各年份之間相對穩(wěn)定。

　　分項來看，各區(qū)域一般公共預(yù)算基建財力占一般公共預(yù)算合計收入比例一般為10%~25%，一般公共預(yù)算合計收入主要用于剛性支出。一般公共預(yù)算基建財力占一般公共預(yù)算合計收入的比例超過20%的區(qū)域主要為貴州、青海、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古和遼寧。從2017~2021年占比的變化趨勢來看，除貴州、云南、遼寧呈顯著下降趨勢外，其他區(qū)域各年間該項比例基本穩(wěn)定。政府性基金基建財力占政府性基金合計收入的比例一般為80~95%，政府性基金合計收入主要用于基建，該項比例在各年份之間相對穩(wěn)定。

　　（三）基建財力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

　　多數(shù)區(qū)域基建財力對政府性基金合計收入依賴較高；基建財力對一般公共預(yù)算合計收入依賴較高的區(qū)域，主要依靠其轉(zhuǎn)移性收入和新增一般債收入等外源性收入。（1）政府性基金基建財力占基建財力比重較高，反應(yīng)基建項目資金周轉(zhuǎn)主要依靠國有土地出讓收入和新增專項債收入為主的政府性基金合計收入。根據(jù)27省可得基建財力數(shù)據(jù)看，除內(nèi)蒙古、遼寧、青海、黑龍江和西藏外，其余區(qū)域該比例均超過50%，政府性基金合計收入在全國多數(shù)區(qū)域基建項目資金周轉(zhuǎn)方面占據(jù)相對重要地位，但不同區(qū)域?qū)φ曰鸷嫌嬍杖氲囊蕾嚦潭瘸尸F(xiàn)顯著分化。該比例占比較高的區(qū)域以浙江、山東、江蘇、天津、重慶、安徽、福建和北京等為代表（占比由高到低排序），上述區(qū)域總基建財力中政府性基金基建財力占比均超過75%，除天津外基本由于國有土地出讓收入貢獻較大所致，政府性基金合計收入在省內(nèi)基建資金周轉(zhuǎn)方面占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，天津由于其較高的新增專項債發(fā)行規(guī)模，該比例五年平均亦高達81%（參見表4，2020年天津市新增專項債收入占當年政府性基金財力的比重接近一半）。（2）政府性基金基建財力占總基建財力比例相對較低的區(qū)域，以黑龍江、青海和西藏等為代表，集中在西部和東北地區(qū)，轉(zhuǎn)移性收入或新增一般債收入等外源性收入對基建財力貢獻顯著。

　　（四）基建財力波動的歸因分析

　　2018和2020年多數(shù)區(qū)域基建財力表現(xiàn)為增長，其增長主要由政府性基金合計收入增長推動。2018年和2020年多數(shù)區(qū)域基建財力均呈現(xiàn)增長，除貴州和黑龍江外多數(shù)區(qū)域基建財力的增長主要由政府性基金合計收入貢獻，一般公共預(yù)算合計收入對增長貢獻很小或貢獻為負。由于政府性基金合計收入主要由國有土地使用權(quán)出讓收入和當年發(fā)行的新增專項債收入構(gòu)成，這兩項收入為上述區(qū)域基建財力增長的主要推動力。2018年基建財力下降的少數(shù)區(qū)域包括吉林、北京、重慶和遼寧，其中北京和遼寧基建財力下降由政府性基金合計收入下降引起，重慶和遼寧基建財力系由于一般公共預(yù)算中的新增一般債收入下降導(dǎo)致。

　　2019年基建財力增長的區(qū)域其增長均歸因于政府性基金合計收入，基建財力下降的區(qū)域除重慶外其下降多數(shù)歸因于一般公共預(yù)算合計收入的下降。2019年基建財力增長的區(qū)域包括廣東、江蘇、上海、云南、湖南、四川、廣西、河南、吉林、北京、河北、甘肅、陜西和天津，上述區(qū)域基建財力的增長幾乎全部由政府性基金合計收入貢獻，一般公共預(yù)算收入對其貢獻很小或為負貢獻。而該年基建財力下降的區(qū)域主要有山東、福建、貴州、重慶、黑龍江、海南、遼寧，除重慶和貴州外其余區(qū)域基建財力下降均由于一般公共預(yù)算合計收入中的新增一般債收入大幅下降引起。貴州2019年基建財力大幅下降主要由于稅收下降，用財政收入償還到期債務(wù)本金的規(guī)模亦大幅下降所致；重慶2019年基建財力下降主要由于國有土地使用權(quán)出讓收入減少所致。

　　2021年基建財力增長的區(qū)域中，山東、江蘇、湖南、安徽的增長主要系政府性基金合計收入推動，廣東、上海、貴州、四川、重慶、甘肅、新疆、內(nèi)蒙古的增長主要由一般公共預(yù)算合計收入推動。其余區(qū)域基建財力下降，主要由政府性基金合計收入下降導(dǎo)致。具體來看：上海一般公共預(yù)算合計收入中的內(nèi)源性收入增長對基建財力增長貢獻較大；廣東和四川基建財力增長主要由新增一般債收入增長和內(nèi)源性收入增長共同推動；貴州、重慶新增一般債收入增長對基建財力增長貢獻較大；內(nèi)蒙古、甘肅2021年新增一般債收入呈現(xiàn)下降，轉(zhuǎn)移性收入增長對一般公共預(yù)算合計收入形成支撐，同時由于當年一般債還本付息需求增長，因此基建相關(guān)支出占比相對上升導(dǎo)致基建財力增長。2021年基建財力下降的區(qū)域主要為福建、云南、廣西、海南和天津，其下降主要歸因于政府性基金合計收入的下降。

　　三、2022年區(qū)域基建財力保障分析

　　基建財力用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的同時，也可作為地方政府資金周轉(zhuǎn)的重要來源，因此本部分嘗試分析各區(qū)域基建財力的保障情況，在具體分析時我們認為應(yīng)綜合考慮時點保障水平和基建財力的潛在增長空間。

　　（一）基建財力對地方資金周轉(zhuǎn)的保障

　　我們基于各區(qū)域2022年廣口徑資金周轉(zhuǎn)量即地方債和城投還本付息需求，測算2021年基建財力對其保障情況[9]。其中地方債方面，按各區(qū)域歷史再融資周轉(zhuǎn)比例估算2022年再融資發(fā)行規(guī)模，將剔除當年再融資發(fā)行量后的到期本金和利息納入支出需求口徑；城投方面，在監(jiān)管“保周轉(zhuǎn)、控新增”融資政策背景下，按城投正常情景“償付0%到期本金”和極端情景“償付20%到期本金”假設(shè)資金周轉(zhuǎn)需求。

　　（二）潛在基建財力增長空間

　　在時點保障水平基礎(chǔ)上，我們認為還應(yīng)結(jié)合基建財力的構(gòu)成判斷潛在基建財力的增長空間，進而更為前瞻反映區(qū)域基建財力的保障能力。本部分主要分析區(qū)域外源性基建財力增長空間，外源性基建財力增長空間則主要由未來地方債舉債空間決定。財政部通常用“債務(wù)風(fēng)險系數(shù)”[10]反映地方政府舉債空間，根據(jù)我們對其公式解讀，導(dǎo)致各區(qū)域舉債空間分化的變量主要為“上年度債務(wù)限額/該地區(qū)可用于償債的財力”，參考其測算方式，本文用“上年末債務(wù)余額/該地區(qū)基建財力”作為比較區(qū)域舉債空間大小的主要指標。該數(shù)值越小，未來地方債舉債空間越大[11]，反之則未來舉債空間小。

　　上表可以較為清晰地體現(xiàn)出區(qū)域外源性基建財力增長空間的分化，其中浙江、廣東、江蘇、上海、山東、北京六省依托內(nèi)源性為主的基建財力結(jié)構(gòu)，具有較大的地方債舉債空間；安徽、福建、吉林、重慶、四川、湖南、河南、陜西、西藏、河北，上述區(qū)域地方債舉債空間位于全國中等水平；遼寧、貴州、廣西、甘肅四省基建財力對新增地方債收入或轉(zhuǎn)移性收入依賴程度較高，同時舉債空間接近下四分之一分位，潛在基建財力增長空間處于全國較靠后位置；黑龍江、云南、天津、青海、內(nèi)蒙古、新疆和海南，該七省基建財力對新增地方債收入或轉(zhuǎn)移性收入依賴較高，且舉債空間排序位于全國各區(qū)域后四分之一。

　　（三）結(jié)論

　　整體看，全國各區(qū)域現(xiàn)有基建財力能夠較好保障當年資金周轉(zhuǎn)需求，多數(shù)區(qū)域在保障資金周轉(zhuǎn)之后仍有較大規(guī)模的基建財力可以用于區(qū)域內(nèi)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。即使在城投償付20%到期本金的極端情景下，各區(qū)域依然能夠保障當年資金周轉(zhuǎn)需求，且大部分區(qū)域仍有較大規(guī)模財力繼續(xù)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　分區(qū)域看，1）廣東省、上海市、山東省、浙江省、福建省、北京市、安徽省、西藏自治區(qū)、吉林省、海南省等區(qū)域基建財力保障能力較強或潛在增長空間較大，未來仍有較大規(guī)模基建財力空間推動區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；2）河北省、江蘇省、湖南省、青海省、陜西省、河南省、重慶市、四川省、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省等區(qū)域基建財力保障能力尚可、有一定潛在增長空間，在保障區(qū)域資金周轉(zhuǎn)的同時，未來仍有一定規(guī)模基建財力空間可以用于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；3）貴州省、新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、黑龍江省、云南省、天津市等區(qū)域基建財力空間基本可以保障資金周轉(zhuǎn)、潛在增長空間有限，預(yù)計可用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財力有限。

　　注：

　　[1]不含香港、澳門、臺灣省，此外不含山西省、江西省、湖北省等財政數(shù)據(jù)披露不完整區(qū)域。

　　[2]由于現(xiàn)階段地方債到期本金償還的主要資金來源——再融資地方債的發(fā)行確定性較高，這一借新還舊周轉(zhuǎn)量并不能反應(yīng)各區(qū)域基建財力的真實變化，因此本文將再融資發(fā)行量從收支兩端剔除，從而有效避免到期債務(wù)規(guī)模變化引起的基建財力估算值的波動，對于橫向和縱向比較不同區(qū)域不同年份之間的基建財力變化情況更有參考價值。

　　[3]公式中的還本付息支出剔除再融資一般債、專項債。

　　[4]地方政府財政數(shù)據(jù)按“類—款—項”分級披露，多數(shù)區(qū)域披露的預(yù)決算報告支出報表僅細化至“類”級科目，雖然相對而言使用披露至“款”和“項”級科目能夠更加精確地反應(yīng)資本性支出規(guī)模，但基于可比性考慮，并受限于每個區(qū)域可得數(shù)據(jù)的平均詳細程度，退而求其次選用“類”級科目進行估算。

　　[5]一般為全省（直轄市）政府性基金支出決算表第一項。

　　[6]天津市部分年份未披露政府性基金債務(wù)還本支出，因此債務(wù)還本支出用債務(wù)發(fā)行與還本表中的專項債務(wù)還本數(shù)據(jù)代替，占比超過100%系部分償還專項債務(wù)的資金來源為其他收入，因此政府性基金基建財力存在一定高估。

　　[7]圖中數(shù)據(jù)為2017-2021年的占比平均值。

　　[8]基建財力構(gòu)成比例為2017-2021年平均值。

　　[9]基建財力保障情況=2021年基建財力/（2022年地方債付息規(guī)模+2022年地方政府還本規(guī)模+X%*城投企業(yè)短期債務(wù)規(guī)模+城投企業(yè)全部債務(wù)規(guī)模*加權(quán)平均發(fā)債利率），區(qū)域因無法獲取其他類型債務(wù)完整的利率數(shù)據(jù)，以該區(qū)域全部存續(xù)債券的“加權(quán)平均發(fā)債利率”代替全部債務(wù)綜合利率。

　　[10]參見《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》第十條。

　　[11]根據(jù)《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，新增限額分配應(yīng)當體現(xiàn)正向激勵原則，財政實力強、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險高、債務(wù)管理績效差的地區(qū)少安排或不安排。

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責任編輯：張靖笛