本文來自微信公眾號“姜超宏觀債券研究”，作者為姜超、于博。

摘 要

目前，地方兩會已悉數(shù)召開，各省《政府工作報告》釋放了什么樣的信號?

調(diào)降增速重回主流

目標區(qū)間再現(xiàn)，下調(diào)重回主流。從30個省份19年GDP目標增速來看，遼寧淡化未提，13個省為目標區(qū)間，22個省調(diào)低，僅湖北、海南微幅上調(diào)。這與16年頗為相似，而與過去兩年的“持平為主、整體趨緩”形成鮮明對比。

各省調(diào)降GDP目標增速的原因。一是經(jīng)濟下行壓力再現(xiàn)，18年全國GDP增速創(chuàng)下多年新低，半數(shù)省份未能實現(xiàn)年初制定的GDP目標。二是數(shù)據(jù)水分不斷擠出，13年以來，中央推動地方改進政府考核體系，甩開增長包袱。

財政、居民收入目標同樣下調(diào)。前者是經(jīng)濟下行、減稅加碼共同作用的結(jié)果，而后者則反映了收入翻番目標提前完成背景下，地方政府對就業(yè)壓力的擔憂。

投資沖動已成往事

淡化投資目標，下調(diào)仍是主流。投資是地方政府拉動經(jīng)濟的重要抓手，因而下調(diào)GDP目標，必然也需要下調(diào)投資目標。從各省19年投資目標增速來看，12個淡化，中西部省份在連續(xù)多年下調(diào)后，今年不少轉(zhuǎn)為淡化未提;其余省份中，13個調(diào)低，僅天津小幅上調(diào)，延續(xù)了下調(diào)為主的趨勢。

地產(chǎn)調(diào)控未松，棚改目標普降。19個省份公布了19年棚改目標，計劃開工量合計較去年下調(diào)20%，河南、浙江、安徽、四川等棚改大省計劃開工量均大幅下調(diào)，僅有6省微幅上調(diào)。住建部曾在去年10月稱，未來要進一步降低貨幣化安置比例。棚改開工量、貨幣化比例雙雙下調(diào)，地產(chǎn)銷售料將承壓。

基建托底經(jīng)濟，軟硬雙管齊下。多省提出要“實施補短板重點項目”，基建已然成為托底經(jīng)濟重要抓手。其中，中西部以鐵路、高速公路、機場、水庫、航道為主;東部以軌交、地下管廊為主;信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到廣泛重視。

政策呵護民企，改善內(nèi)生動力。去年底民企座談會、中央經(jīng)濟工作會議均強調(diào)要“支持民企發(fā)展壯大”，各省紛紛表態(tài)落實中央6方面舉措，政策措施主要有三類。一是出臺省級條例，二是提出融資目標，三是打破進入壁壘。

總結(jié)而言，19年地方政府在淡化和下調(diào)投資增速目標的同時，也調(diào)整了穩(wěn)定投資的重心，不再刺激房地產(chǎn)，基建托底多管齊下，同時鼓勵民企發(fā)展壯大。

經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換提速

從穩(wěn)就業(yè)到搶人才。地方政府響應(yīng)中央號召，在其兩會公報中紛紛提出要“落實就業(yè)優(yōu)先政策”，28省公布的城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標合計達到1491萬人，登記、調(diào)查失業(yè)率目標普遍在4.5%、5.5%以下。各省在落實就業(yè)政策時，普遍結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，推出人才吸引計劃。其中，東部省份更注重吸引“戰(zhàn)略科技人才”、“科研領(lǐng)軍人才”，而中西部省份則更加重視“技能型人才”、“工匠人才”。

技術(shù)創(chuàng)新改造提速。在經(jīng)濟亟待轉(zhuǎn)型升級的背景下，地方政府對技術(shù)改造、升級的關(guān)注持續(xù)升溫。比較而言，東北地區(qū)、中西部地區(qū)更側(cè)重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，更強調(diào)加大投入;東部發(fā)達地區(qū)更側(cè)重打造以新材料、新能源、智能制造、生物醫(yī)藥為代表的產(chǎn)業(yè)集群，更強調(diào)技術(shù)應(yīng)用;而加快5G商用、加強工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是成為各地方政府的共識。

制度變革釋放紅利?！吧罨母铩币廊皇?9年地方政府的重點工作，其重要性、力度均有增無減。各省改革內(nèi)容主要涵蓋以下三個方面。一是經(jīng)濟體制改革，其中，國企改革重在推進混改、實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變;財稅改革重在減稅降費、優(yōu)化財政支出、盤活財政存量資金;金融改革重在緩解中小企業(yè)融資難融資貴問題、發(fā)展多層次資本市場。二是土地、資源品等要素改革提速，農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，資源品改革則是中西部地區(qū)盤活經(jīng)濟、推進轉(zhuǎn)型的重要手段。三是社會制度改革多點鋪開，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、住房公積金等相關(guān)制度，是保障改善民生的重要環(huán)節(jié)。

總結(jié)而言，地方政府對人才、技術(shù)創(chuàng)新、制度改革的重視，既是對中央精神的貫徹，也是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的必然要求，預(yù)示新舊動能轉(zhuǎn)換或在悄然提速。

去年底中央經(jīng)濟工作會議指出，19年是全面建成小康社會關(guān)鍵之年，做好經(jīng)濟工作至關(guān)重要。新一年的經(jīng)濟社會目標將在3月初全國兩會上公布。目前，地方兩會已悉數(shù)召開，各省《政府工作報告》釋放了什么樣的信號?本報告中我們將作詳細分析。

1. 調(diào)降增速重回主流

1.1經(jīng)濟增速目標：區(qū)間再現(xiàn)，普遍下調(diào)

截至2月17日，全國已有30個省份召開兩會，山東省兩會仍在進行中。總結(jié)各省公布的經(jīng)濟增長目標看，有以下兩大特征：

一是目標區(qū)間再現(xiàn)。30個省份中，有29個公布了具體的GDP增速目標。13個省份將增速目標設(shè)置為區(qū)間，其背景是18年底中央經(jīng)濟工作會議上，時隔三年重提“保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間”。這與16年頗為相似，15年底中央淡化增長目標、定調(diào)“合理區(qū)間”，16年初地方兩會首現(xiàn)GDP目標區(qū)間，且數(shù)量多達9個。

二是下調(diào)重回主流?？紤]到歷年經(jīng)濟目標的可比性，我們做簡單處理，以目標區(qū)間中值替代目標區(qū)間。我們發(fā)現(xiàn)，與18年相比，19年22省下調(diào)GDP增速目標，5省持平，僅湖北和海南兩省微幅上調(diào)。下調(diào)的省份中，重慶、新疆、貴州、黑龍江4省下調(diào)幅度均超過1個百分點。若以目標區(qū)間的下限來替代區(qū)間，那么29個省份無一上調(diào)。類似的顯現(xiàn)出現(xiàn)在14-16年，當時也同樣是過半數(shù)省份調(diào)降增速目標、鮮有上調(diào)。

1.2增速下調(diào)背后：主動減壓，擠出水分

各省普遍調(diào)降19年GDP增速目標，主要有以下兩方面原因：

一是經(jīng)濟下行壓力再現(xiàn)。無論是首次出現(xiàn)“目標區(qū)間”的16年，還是過半數(shù)省份下調(diào)增速目標的14-16年，其背景都是前一年經(jīng)濟增速下行。今年也同樣如此，18年全國GDP增速下滑至6.6%，并創(chuàng)下91年以來的新低，僅略高于年初制定的目標。地方層面，多達16個省份未能實現(xiàn)GDP增速目標。經(jīng)濟下行壓力再現(xiàn)，地方政府紛紛降低增長目標以減輕壓力。

值得注意的是，重慶、吉林、天津、內(nèi)蒙古、海南和黑龍江等六省18年GDP增速均低于目標增速1個百分點以上，這導(dǎo)致重慶和黑龍江19年GDP目標大幅下調(diào)。

二是數(shù)據(jù)水分不斷擠出。伴隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，GDP增速目標的考核逐漸淡化，經(jīng)濟增長更重質(zhì)量，13年以來，地方政府主動擠出過去經(jīng)濟數(shù)據(jù)中存在的水分，甩開增長包袱。比如遼寧、內(nèi)蒙古、天津等省份就曾主動核減經(jīng)濟數(shù)據(jù)。而各省加權(quán)平均GDP增速與全國GDP增速之差也從08-12年的2.4%左右，持續(xù)下降至18年的0.4%。地方經(jīng)濟數(shù)據(jù)水分的不斷擠出，也使得其增速目標的下調(diào)成為了必然。

1.3調(diào)降收入目標：財政吃緊，消費承壓

與經(jīng)濟增速目標同步下調(diào)的還有收入增長目標，包括財政收入和居民收入兩個方面。

財政收入目標普遍下調(diào)。16、17年經(jīng)濟、物價雙雙回升，令地方政府轉(zhuǎn)向樂觀，不少省份在下調(diào)經(jīng)濟目標的同時仍然上調(diào)了財政收入目標。但從19年地方兩會看，30個省份中，7個未提財政收入增速目標，多達19個省份調(diào)降財政收入目標，且無一上調(diào)。一方面，經(jīng)濟下行壓力再現(xiàn)，令地方政府再度轉(zhuǎn)向謹慎;另一方面，18年底中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“要實施更大規(guī)模的減稅降費”，地方財政收入勢必面臨較大下行壓力。

居民收入目標緩中趨降。由于農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民收入先后在17、18年提前完成十八大“翻一番”目標，地方政府居民收入目標的約束有所放松，從17、18年的持平為主、部分下調(diào)，轉(zhuǎn)為下調(diào)為主。這較為真實地反映了地方政府對于經(jīng)濟、就業(yè)壓力的擔憂。而居民收入增長繼續(xù)放緩，前期舉債購房透支消費，也令地方政府對消費前景較為謹慎，18個公布了社會消費品零售總額增速目標的省份中，7個持平，9個下調(diào)。

2. 投資沖動已成往事

2.1淡化投資目標，下調(diào)仍是主流

多省未提投資目標，其余省份下調(diào)為主。以往地方政府把固定資產(chǎn)投資作為拉動GDP的重要推手，地方投資沖動非常強。而下調(diào)GDP增長目標，意味著也必然需要下調(diào)投資增速目標。我們看到，各省19年固定資產(chǎn)投資增速目標同樣呈現(xiàn)出兩大特征：

一是集體淡化投資目標。盡管15年以來，淡化投資目標已呈現(xiàn)常態(tài)化，但19年未公布投資目標的省份仍多達12個。其中上海已連續(xù)8年未提投資目標，北京、浙江、湖北、黑龍江也都是連續(xù)5年未提。值得注意的是，今年新晉淡化投資目標的省份普遍位于中西部地區(qū)，反映中西部投資高增長難以為繼。

二是增速目標普遍下調(diào)。在公布投資增速目標的18個省份中，13個下調(diào)，4個持平，僅天津小幅上調(diào)，延續(xù)了15年以來各省投資目標普遍下調(diào)的趨勢。盡管天津上調(diào)投資目標，但其經(jīng)濟增速目標卻仍在下調(diào)。

各省不僅淡化、下調(diào)投資目標，也同樣調(diào)整了投資重心，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

2.2地產(chǎn)調(diào)控未松，棚改目標普降

堅持房住不炒，地產(chǎn)調(diào)控未松。去年底中央經(jīng)濟工作會議指出，“要構(gòu)建房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機制”，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”。地方政府紛紛響應(yīng)號召，在其兩會公報中表態(tài)要“落實穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期責任”。

下調(diào)棚改目標，降貨幣化比例。目前已有19個省份公布了19年的棚改目標，計劃總開工260萬套，較18年下降20%。其中，河南、浙江、安徽、四川等棚改大省計劃開工量均大幅下調(diào)，河南降幅高達70%，而僅有6省微幅上調(diào)。住建部曾在去年10月底座談會上稱，要進一步降低棚改貨幣化安置比例，未來棚改融資以棚改專項債為主。棚改規(guī)模、貨幣化比例雙雙下調(diào)，意味著19年地產(chǎn)銷售、投資都將承受較大下行壓力。

2.3基建托底經(jīng)濟，軟硬雙管齊下

基建成為托底經(jīng)濟重要抓手。去年7月底政治局會議明確提出，要“把補短板作為當前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)，加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板的力度”。而去年底中央經(jīng)濟工作會議也強調(diào)，要“加大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域補短板力度”、“加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“加大城際交通、物流、市政基礎(chǔ)設(shè)施等投資力度”。

中西部鐵公機，東部軌道交通，建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)。地方政府在其兩會公報中貫徹中央精神，普遍提出要“擴大有效投資”、“實施補短板重點項目”。具體來看，中西部省份基建項目以鐵路、高速公路、機場、水庫、航道等傳統(tǒng)基建為主，而東部發(fā)達省份基建項目則以軌道交通、地下管廊為主。作為新經(jīng)濟的典型代表，信息服務(wù)業(yè)也受到地方政府的普遍重視，各省紛紛提出，要加強信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快5G商用步伐。

2.4政策呵護民企，改善內(nèi)生動力

中央定調(diào)支持民企發(fā)展壯大?？倳浽谌ツ?1月初的民營企業(yè)座談會上強調(diào)要“大力支持民營企業(yè)發(fā)展壯大”，并提出減輕企業(yè)稅費負擔、解決民營企業(yè)融資難融資貴問題、營造公平競爭環(huán)境、完善政策執(zhí)行方式、構(gòu)建親清新型政商關(guān)系、保護企業(yè)家人身和財產(chǎn)安全等6方面政策舉措。而去年底中央經(jīng)濟工作會議也同樣指出，穩(wěn)健的貨幣政策要“解決好民營企業(yè)和小微企業(yè)融資難融資貴問題”，加快經(jīng)濟體制改革要“支持民營企業(yè)發(fā)展，營造法治化制度環(huán)境，保護民營企業(yè)家人身安全和財產(chǎn)安全”。

地方出臺政策呵護民企發(fā)展。在中央定調(diào)支持民企發(fā)展壯大的背景下，地方政府也紛紛出臺政策呵護民企發(fā)展，力度遠強于往年。從各省19年兩會公報看，在落實中央6方面措施的同時，還有以下三大亮點：一是出臺省級政策措施，比如吉林、上海、浙江、廣東、廣西、重慶、四川、甘肅等省均已出臺條例，旨在系統(tǒng)支持民營經(jīng)濟健康發(fā)展。二是提出融資支持目標，比如天津、吉林、上海、安徽、湖北、重慶均提出要設(shè)立100億元的民企紓困基金;其中部分省份還制定了民企發(fā)展基金、再貸款和再貼現(xiàn)資金、融資擔保發(fā)展基金的目標規(guī)模。三是打破部分領(lǐng)域民企進入壁壘，比如吉林提出打破教育、旅游、文化領(lǐng)域壁壘;重慶提出放寬公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、國企改制重組等領(lǐng)域準入門檻;甘肅提出進一步放開機場、電力、油氣勘探開發(fā)、交通等領(lǐng)域準入。

3. 動能轉(zhuǎn)換悄然提速

地方兩會公報中，對穩(wěn)定就業(yè)、轉(zhuǎn)型升級、深化改革論述頗多，這與中央經(jīng)濟工作會議精神保持一致，是供給端的三大亮點，也預(yù)示經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換有望提速。

3.1從穩(wěn)就業(yè)到搶人才

穩(wěn)定就業(yè)居于首位。去年7月底，政治局會議提出“六個穩(wěn)”，穩(wěn)就業(yè)居于首位，而去年底中央經(jīng)濟工作會議也同樣強調(diào)，“把穩(wěn)就業(yè)擺在突出位置”，“實施就業(yè)優(yōu)先政策”。地方響應(yīng)中央號召，紛紛在其19年兩會公報中強調(diào)要“落實就業(yè)優(yōu)先政策”、“實施更加積極的就業(yè)政策”。而“抓好高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退役軍人、下崗轉(zhuǎn)崗職工等群體就業(yè)”、 “確保零就業(yè)家庭動態(tài)清零”也成為了公報中的高頻詞。

地方高度重視就業(yè)。從新增就業(yè)目標看，28個省份公布的城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標值，合計達到1491萬人，明顯高于去年全國兩會設(shè)定的目標值(1100萬人)和實際值(1361萬人)。從失業(yè)率目標看，各省登記失業(yè)率目標均在4.5%以下，除山西外，各省調(diào)查失業(yè)率目標均在5.5%以下，這與去年初全國兩會制定的目標保持一致。

人才戰(zhàn)略持續(xù)升溫。地方政府在落實就業(yè)政策時，也注重和地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢相結(jié)合，推出各類人才吸引計劃，助力地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。其中，東部省份更注重吸引“戰(zhàn)略科技人才”、“科研領(lǐng)軍人才”，而中西部省份則更加重視“技能型人才”、“工匠人才”。

3.2技術(shù)創(chuàng)新改造提速

技術(shù)創(chuàng)新改造升溫。18年底中央經(jīng)濟工作會議提出七大重點工作任務(wù)，其中“推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”和“促進形成強大國內(nèi)市場”位居一二。具體而言，前者要求“增強制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，健全需求為導(dǎo)向、企業(yè)為主體的產(chǎn)學(xué)研一體化創(chuàng)新機制，加大對中小企業(yè)創(chuàng)新支持力度”;后者要求“加大制造業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。

中西部重技改升級，東部主打戰(zhàn)略新興。從地方兩會看，東北地區(qū)、中西部地區(qū)更側(cè)重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，更強調(diào)加大投入;東部發(fā)達地區(qū)更側(cè)重打造以新材料、新能源、智能制造、生物醫(yī)藥為代表的產(chǎn)業(yè)集群，更強調(diào)技術(shù)應(yīng)用;而加快5G商用、加強工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是成為各地方政府的共識。

3.3制度變革釋放紅利

中央推動改革走深走實。去年是改革開放40周年，去年底中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“堅持向改革要動力，深化國資國企、財稅金融、土地、市場準入、社會管理等領(lǐng)域改革”，而19年七大重點工作任務(wù)中，“加快經(jīng)濟體制改革”位列第五，具體涵蓋加快國資國企改革、支持民營企業(yè)發(fā)展、深化金融體制改革、推進財稅體制改革等四個方面。

“深化改革”同樣成為19年地方政府的重點工作，海南省明確指出，19年是“海南全面深化改革開放的關(guān)鍵之年”。從具體內(nèi)容看，各省改革內(nèi)容主要涵蓋以下幾個方面：

一是加快經(jīng)濟體制改革成為共識。各省普遍提出要在國企改革、支持民企、金融改革、財稅改革等方面有所舉措。其中，國企改革重在推進混合所有制改革、實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本的轉(zhuǎn)變，東北三省提出了改革的重點國企;財稅改革重在減稅降費、優(yōu)化財政支出、盤活財政存量資金，山西、遼寧、廣西均明確提出一般支出壓減目標;金融改革重在緩解中小企業(yè)融資難融資貴問題、發(fā)展多層次資本市場，上海和浙江因地制宜提出了特色方案。

二是土地、資源品等要素改革提速。各省在其兩會公報中普遍強調(diào)鄉(xiāng)村振興，而農(nóng)村土地制度改革成為其中重要環(huán)節(jié)。此外，中西部省份也紛紛強調(diào)推進能源、資源品改革，尤其是電力、天然氣、城鎮(zhèn)供水交通運輸?shù)阮I(lǐng)域的價格改革。

三是社會制度改革多點鋪開。具體包括教育體制改革、醫(yī)療體制改革、養(yǎng)老保險制度改革、住房公積金制度改革等四個方面。19年是高水平全面建成小康社會的關(guān)鍵之年，保障改善民生仍是地方政府的重點工作之一。