提高養老金統籌層次主要面臨什么困難？

　　梁發芾

　　近日，湖南省決定，將于7月1日起正式實施企業職工基本養老保險省級統籌改革。改革的核心，是實行基金省級統收統支統管。山西省計劃自2020年1月1日起，全省征收機構征收的養老保險費統一上解至省級社保基金財政專戶。貴州省則要求剩余基金在2021年12月31日前全額上解至省級財政專戶，不再保留本級財政專戶。媒體因此認為，推進了多年的全國統籌，真的要來了。

　　媒體的判斷恐怕有些樂觀。目前，企業職工基本養老保險省級統籌尚且沒有實現，全國統籌還很遙遠。雖然2017年有關方面就曾宣布全國各地養老保險已基本實現省級統籌，但專家認為絕大多數省份只是實現了調劑金制度，而非統收統支式的省級統籌。真正的省級統籌應該是保險基金流的管理、核算、收入、支出即大收大支都應該發生在省級，目前也只有幾個直轄市能夠做到由直轄市層級的統收統支統管，其他省份還停留在地市級統籌層次。

　　統籌層次不高，是社保（當然包括養老保險）的大問題。統籌層次低，最直接的影響是地區分隔，阻礙了統一的勞動力大市場的形成，也侵害了一些參保者的權利。一個地方的勞動力流動到另外一個地方，如果他此前已經參加了社保，那么，社保問題就是一個不得不考慮的問題。雖然個人賬戶資金能夠提取，表面看來個人似乎沒有什么損失，但是統籌部分卻無法轉移接續，換一個地方等于作廢了此前參加的社保，到新的地方需要從頭開始。年輕人還好辦，而年齡大的，此后繳納社保的時間或許達不到法定要求，就失去參保的意義了。統籌層次低，對于勞動者流動帶來的后果是，要么一些人被社保束縛，無法自由流動，要么雖然自由流動了，但是犧牲了社保利益。所以，提高統籌層次是非常必要的。

　　統籌層次低的另一個缺點是，社保基金管理碎片化，被分散在全國各地眾多賬戶中，無法通過投資運營，獲得更好的投資收益，有些基金一直貶值。例如，《2017年度江西省社會保險信息披露》顯示，2017年江西省企業職工基本養老保險基金收益率僅為2.02%。為什么收益率這么低？因為這些基金一般存入銀行，而銀行的利率本來就不高。那么，為什么這些基金要存入收益率這么低的銀行呢？原來，大多數基金結余在地級市，地方政府每年巨額的養老金結余，都是銀行希望爭取到的業績，也能緩解當地政府財政。因此對于地級市政府與銀行來說，肥水不流外人田，首選就是將它存入當地銀行。存入銀行雖然安全，但是收益率低，不能抵消通貨膨脹，基金實際上在貶值。

　　統籌層次低還有一個重大缺陷，就是社保基金互助共濟的功能不能得到更好的發揮。社保一定要將風險池盡可能地做大，放大成員間互助共濟的范圍，這樣其風險值就更容易平衡，個體風險就可降到最低。而分割到很小的區域，每個區域很容易出現收支不平衡。由于統籌層次低，風險池不夠大，一些地方已經出現較為嚴重的支付困難。如果統籌層次提高了，風險池做大了，就可以互相調劑余缺，互通有無，一些地方雖然收不抵支有缺口，但另外一些地方卻有結余，加起來收支也就平衡了。

　　提高統籌層次有如此好處，為什么不能雷厲風行地提高統籌層級甚至一步到位實現全國統籌呢？這主要是因為全國統籌面臨很多利益沖突和糾葛，也會涉及不同層級政府的權責劃分。如果這些基礎性的問題不能解決，全國統籌是不現實的。

　　全國統籌無異于是一個全國大鍋飯。社保基金尤其是職工養老金結余較多的省份，無非是東部沿海經濟發達的一些省市。這些省市不但養老基金結余較多，而且單位繳納的養老保險費率也是全國最低的。這些省市能夠有如此成績，離不開經濟發展帶來的紅利。這些省市經濟發展較快，既有地緣優勢，也有政策優惠，當然，也不能否定當地政府的努力。較多的養老金結余，較低的養老保險費率，當然是對這種努力的回饋。實行全國統籌，不但結余基金要上交國家，而且統一的社保政策也要求這些地方必須提高已經低于全國標準的繳費率。這是否會傷及當地的積極性，確實是一個值得考慮的問題。實行全國統籌必須照顧到這些省市的利益，是毋庸置疑的。

　　全國統籌很可能激發地方的機會主義行為。在地方統籌的時候，地方政府是社保支付的責任者，有壓力因而也有動力發展經濟，籌集資金，保證及時足額發放養老金等。但統籌層次提高甚至全國統籌后，地方政府的壓力不存在或者至少是大為減小了，這樣就可能出現收錢不積極而發錢很積極的情況。近些年，一些地方政府甚至違反國家有關規定，開展“擴面征繳”活動，通過一次性補繳一筆費用而將一些并不符合條件的老人納入社保。此類行為屬于典型的機會主義行為，因為這些地方政府為了當下的收入，給未來埋下隱患。在實行全國統籌的情況下，地方政府可能會有更多這樣的機會主義行為，給地方人群謀取利益而把未來支付風險轉嫁給全國。顯然，全國統籌必須劃分和明確地方的責任，防止出現機會主義行為。

　　前面已經說過，一些結余較多的地方把社保基金當成禁臠，存入地方銀行，成為地方銀行業績，地方政府也可以拿這筆資金為地方服務。這種地方主義盡管非常有害，但是要讓他們能夠心甘情愿放棄這種利益，將結余拿出來上繳中央，用于統籌，仍然需要做大量的工作。

責任編輯：張國帥