城市治理的現代化變革

　　以“深度城市化”為契機，系統(tǒng)構建與城市存量調整、內涵提升相匹配的現代化治理體系。

　　文/《財經國家周刊》記者 陳榮 李瑤

　　深度城市化帶來的不只是硬設施的更新，同樣還包括軟環(huán)境的提升。這對城市治理現代化構成倒逼態(tài)勢。

　　目前我國大城市建設已全面從“增量型”轉向“存量型”，空間發(fā)展從“外延擴張”轉向“內涵提升”。但與此同時，城市功能發(fā)育尚不充分，空間規(guī)劃、公眾參與等方面的制度配套尚不完善。

　　因此，以“深度城市化”為契機，系統(tǒng)構建與城市存量調整、內涵提升相匹配的配套體系，讓城市既能充分滿足人民更高的物質需求，也能有力承載人民對于更好精神文化生活的期待，已成為現代化治理體系建設的當務之急。

　　城市“新空間”

　　“深度城市化”是對城市物理空間和虛擬空間進行深度整合、開發(fā)的過程，涉及到城市地下空間、私有空間、數字空間等新型空間的開發(fā)、建設、利用和管理。

　　當前，空間權屬劃分不明已成為我國各地有效開展新型空間開發(fā)、建設、利用、管理的重要掣肘。

　　比如，道路地面以下空間產權缺乏界定，多部門均可對道路“開膛破肚”，地下空間利用混亂、無人管理；歷史風貌區(qū)空間權屬尚未細分，私搭亂建現象嚴重、清理恢復異常困難，等等。亟待從城市發(fā)展與規(guī)劃相統(tǒng)一的角度出發(fā)，對城市空間制定細化規(guī)劃、明確產權界定、構建制度支撐。

　　到目前為止，包括北京、上海、南京、杭州在內的20多個城市已編制了城市地下空間專項規(guī)劃，但實踐中普遍存在多頭管理等問題。這就需要在規(guī)劃階段引入智能科技，統(tǒng)籌地上地下，推進城市空間規(guī)劃的一體化、智能化、前瞻化。

　　比如，北京城市副中心設計就啟用City Go系統(tǒng)，在學習整個通州樣片的基礎上進行2018~2035年城市發(fā)展推演，完成了世界上第一個純粹人工智能推演的發(fā)展模型。

　　依托這樣的智能科技進行統(tǒng)籌，一方面保障城市地下空間實際探測效率與精度，對地上、地下空間建立更加科學、立體、全面的認識，便于進一步分清權屬、提升空間精細化管理水平；另一方面也可對城市發(fā)展進行三維推演，綜合統(tǒng)籌職、住、學、商、醫(yī)、休等關鍵要素，使決策更具前瞻性，各部門更具協(xié)調性。

　　在智能統(tǒng)籌的基礎上，為新型物理空間量身立法修法，設計空間權益的委托經營和流通交流制度，也是重中之重。

　　在具體操作上，可考慮出臺國土空間管理法等新型物理空間專屬立法，或在修訂土地管理法、城市房地產管理法、物權法時以專章、專節(jié)明確新型空間的不動產屬性，引入“空間產權”概念并進行精細化劃分。

　　換句話說，“新型空間”的取得、使用、管理必須嚴格按照不動產法規(guī)進行，明確權利人及權屬性質、界限、用途、限制，與立體投影范圍內使用者的法律關系等。

　　針對公共空間資源或國有空間資源的開發(fā)利用，可以借助專屬經營權方式委托經營、拍賣經營，明確運營主任、責任主體，避免管理多頭、經營無序。界定可交易的“空間產權”，由市場進行交易、調節(jié)。

　　除了對物理空間進行規(guī)劃管理，城市虛擬空間與物理空間不斷交織、融合形成的全新的數字空間也必須予以高度重視。一旦數字空間的核心數據產權不清、信息化智能化系統(tǒng)割裂，必將成為城市治理政策創(chuàng)新與法制化進程的掣肘。

　　所以，必須明確不同屬性數據全生命周期的產權關系，界定政府、企業(yè)、個人等權利主體的數據所有權與使用權。

　　同時，要強化數據開放分享和隱私保護立法，對分散在不同部門的智慧管理系統(tǒng)加強整合與互聯互通，集結分散數據資源為有效公共資源，支撐智慧管理平臺，使公共權力運行和公共管理事務更加公開透明、合規(guī)、高效、可監(jiān)督。

　　讓公眾參與進來

　　公眾參與是推進“深度城市化”的重要基礎，沒有公眾參與，就無法真正建立起有效的協(xié)調機制，無法“動態(tài)修復”不同部門的管理與建設沖動，導致投資效果差甚至重復性、浪費性投資頻發(fā)。

　　基于存量資源推進“深度城市化”，必須突出“共建、共治、共享”，完善“公共參與機制”設計，形成多方主體參與、良性互動的現代城市管理模式，最大程度釋放政府公共投資效能，實現優(yōu)化城市功能、提升環(huán)境品質、實現民生改善的投資目標。

　　設計公眾參與機制的第一步，需要創(chuàng)立以街道空間網絡為載體的全要素精細化規(guī)劃模式，使公眾參與城區(qū)改造建設這類基礎性工程時，有“數”可循，有法可依。

　　這方面，同濟大學副校長伍江團隊的探索值得借鑒。

　　近幾年來，為了緩解市場導向開發(fā)建設與文化導向歷史保護間的突出矛盾，伍江教授團隊在上海探索出了一個新的模式，即將規(guī)劃指標與歷史風貌保護管控要素融合，建立起一個包含建筑容量、建設范圍、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、公共設施配套、歷史建筑、歷史空間、歷史肌理、歷史人文場所等11個參數的“兩規(guī)合一”控規(guī)參數體系，和對空間信息進行精細化采集和實時動態(tài)監(jiān)測。

　　這種通過分類、分層、分級的技術模型和數據平臺，突破了以機動車交通為核心的城市道路規(guī)劃理論局限，深入大尺度城市空間規(guī)劃不能覆蓋的微小空間，建立精細規(guī)劃技術模型，讓每一寸微小界面都產權清晰。

　　有了數據和模型，第二步是搭建起支撐公眾參與的界面和平臺。

　　近年來，深圳、武漢等地結合社區(qū)規(guī)劃實踐，逐步開展了社區(qū)規(guī)劃制度方面的探索，并取得了明顯成效。

　　以深圳為例，當地提出了以“社區(qū)規(guī)劃師”為核心的公眾鏈接界面，它包括行政力量擔綱型（由城市規(guī)劃主管部門派駐）、專業(yè)技術人員擔綱型（由區(qū)政府財政承擔經費、規(guī)劃編制單位派駐）、社區(qū)主導型（社區(qū)自行聘請）、市場驅動型（以農村集體經濟組織、社會組織等為主要推動力量）等多種模式，由設計師結合改造規(guī)劃導入不同的適用法規(guī)，一邊對接城市管理部門，一邊對接公眾，發(fā)揮行政溝通、技術咨詢、公眾協(xié)調等多重職能。

　　建立起這種“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級信息化支撐平臺后，能夠對城市建設規(guī)章制度、城市建設項目全生命周期管理等在統(tǒng)一平臺進行信息發(fā)布和意見征集，方便公眾通過授權界面了解情況、在線參與。

　　公眾參與機制的第三步是在模式和平臺的基礎上，配套政策供給，以空間權益市場化分配激發(fā)各方參與熱情。

　　囿于成本高、收益低等因素，目前公眾尤其是房地產企業(yè)參與街區(qū)改造、城市更新的積極性普遍較弱。

　　因此，如何創(chuàng)新城市更新政策供給，以空間權益市場化分配激發(fā)各方參與熱情，是讓公眾參與機制良好運轉起來的關鍵環(huán)節(jié)。

　　2017年，同濟大學設計創(chuàng)意學院院長婁永琪團隊對上海四平路某普通街區(qū)進行改造，大量嫁接新生活方式、新設計理念，導入未來生活場景、產業(yè)場景，開辟出了大量新型社區(qū)空間。比如，把破舊不堪的居民樓改造為英國豪華跑車制造商“阿斯頓?馬丁”展示店，吸引了大量網紅店、創(chuàng)客聚集于此。

　　在婁永琪看來，這種改造既可以讓傳統(tǒng)存量空間與新興數據空間相互融合，孵化出嶄新的社區(qū)共享空間，如共享廚房、共享客廳等，也是在變廢為寶”“破舊立新”，讓舊社區(qū)空間實現增值，更重要的是，對新空間權益進行市場化分配的“未來收益法”，能夠充分調動公眾參與老城區(qū)改造的積極性。

　　當然，在城市治理與改造中，除了上述措施，制度設計層面還應積極開展適用于城市更新的政策體系研究，優(yōu)化鼓勵城市更新的政策配套，比如允許土地出讓金分期繳納等，吸引更多社會資本的參與，真正做到激發(fā)社會各方的參與熱情。

　　人的現代化

　　隨著城市化的不斷縱深推進，除了物質層面，文化精神層面的需求也越來越成為避不開的問題。

　　上升到城市治理的現代化層面，不僅城市物質層面的現代化治理有待提升，文化和精神層面的現代化，也即人的現代化，正在成為城市治理的新挑戰(zhàn)。

　　2017年，深圳發(fā)布了《深圳市民文明素養(yǎng)提升行動綱要（2017?2020年）》。不同于一般性文件對文明素養(yǎng)的定性要求，深圳圍繞“修心”“養(yǎng)德”“守法”“尚智”“崇文”“健體”六大行動，提出了21個量化指標和數據，比如，注冊志愿者人數達到常住人口15%以上，市民圖書閱讀率達68.5%，居民平均預期壽命達81歲等，力求對現代文明市民進行更加精準的畫像。

　　這實際上是以提升市民文明素養(yǎng)為著力點，推進城市居民的“行為文明”。各地方政府也可以借鑒相關經驗，制定符合各地市情、具有可操作性的“市民文明素養(yǎng)提升行動綱要”，為市民進行自我教育、自我完善、自我提高提供參照維度。

　　從人的現代化的鏈條來看，“行為文明” 更像是處于最末端、最直接的表現產物。再往上溯源，精細化建設與管理、制度保障代表的“設施文明”、“制度文明”等往往在決定人的現代化程度上占據更多權重。

　　首先是“設施文明”。

　　當前，我國不少城市區(qū)域建設重“宜業(yè)”“生產”，輕“宜居”“文化”，教育、醫(yī)療等城市設施和公共服務也尚未對所有居住者平等開放。這其實就是城市精細化建設與管理缺乏“人的尺度”，“設施文明”不到位，難以營造“可感知的、有溫度的”城市。

　　要想改變這一局面，必須在城市規(guī)劃建設及改造中，從“交通視角”逐漸回歸“人的視角”：

　　一是要以提升城市生活品質為核心，打造步行道、自行車道、街邊生活設施、文化場所等更多滿足人的健康、宜居生活所需設施；

　　二是要聚焦更多精力于城市弱勢群體，完善城市主要道路、公共建筑及新建住宅的無障礙設施建設，加強維護管理，保證日常使用；

　　三是要改變大都市圈“一刀切”的簡單治理模式，將城市人口容量管理與服務擴大到整個都市圈，深挖都市圈的空間和制度潛力，按照實際服務人口配置公共資源和基礎設施。

　　其次是“制度文明”。

　　過去的城市政策與制度體系為城區(qū)的快速建設與擴張?zhí)峁┝伺涮妆Ｕ希鞘谢l(fā)展到今天，舊有的制度體系已不再適配于“深度城市化”所指向的城市存量調整與內涵提升，重構城市政策與制度體系，以人為本建立現代化城市治理制度體系，迫在眉睫。

　　以超一線、一線城市突出的戶籍制度、住房制度為例，外來人口難以像戶籍人口那樣平等獲得城市保障性住房、社會保障和子女義務教育等公共服務，這就導致外來人口群體的許多消費需求被阻擋在城市外，不利于城市的長遠發(fā)展。

　　要建立與深度城市化匹配的“制度文明”，就要真正做到以人為本，解決各類人群在城市的各種權利，穩(wěn)定其發(fā)展預期。在發(fā)展城市產業(yè)、增加經濟總量的同時，應引導各類社會資本進一步加大對廉租房、公租房的供給，增加對教育、醫(yī)療、文化及體育等公共設施及公共服務的供給能力，留住能夠切實為城市發(fā)展做貢獻的外來人才。

　　破除城市發(fā)育的不充分并非一朝一夕之事，但以“行為文明”“設施文明”“制度文明”為抓手，實現“人的現代化”與“城市的現代化”融合推進、互為支撐，不失為深度城市化進程中全面激發(fā)城市活力、優(yōu)化城市治理的一種可行方案。

責任編輯：陳永樂