深圳城中村改造之變：一場政府、房企、村民、租客間的博弈

　　陳博

　　深圳羅湖區(qū)寶崗路，一排披著綠色防護“外衣”的建筑沿筍崗村牌坊分列兩邊。午后3點，四五個農(nóng)民工蹲在路邊，手邊的白板上，“專業(yè)搬家、搬貨”幾個大紅字格外刺目。他們身后，布滿大大小小的小吃店、水果店、百貨鋪、發(fā)廊……人來人往，十分熱鬧。

　　這是深圳一個普通的城中村。11月7日，這里發(fā)生了一次群體性事件——部分村民在村內(nèi)拉起“強烈反對抵制綜合整治，要求城市更新”的橫幅。他們的訴求直白而統(tǒng)一，認為綜合整治會嚴重干擾正常生活，而更隱晦的原因是，拆遷可以拿到實在的賠償。

　　村民的強烈反饋，距離《深圳市城中村（舊村）總體規(guī)劃（2018-2025）》（以下簡稱“《城中村總規(guī)》”）征求意見稿公布僅隔兩天。

　　一個星期之后，來自中海、招商蛇口、佳兆業(yè)、泰禾、時代中國等80多家開發(fā)商的代表，齊聚在深圳福田區(qū)某寫字樓的一間會議室里。他們參會的目標，也都指向這份《城中村總體規(guī)劃》。

　　深圳缺地，但改造空間巨大，作為商業(yè)力量，很多房企多年前就盯上了深圳的城市更新改造。但對房企而言，“綜合整治”和“拆除重建”的投入產(chǎn)出模型就完全不是一回事了。城中村整體思路的變化，意味著很多前期已經(jīng)布局的公司，整個戰(zhàn)略都必須做出相當大的調(diào)整。

　　從某種程度上，城中村成就了深圳的高速發(fā)展，迄今容納了深圳市過半的居住人口，更承載了外來人口建設(shè)深圳的夢想。如果簡單地做拆除更新，不僅會大幅提高外來人口的生活成本，也會帶來巨額拆遷補償壓力。但如果放任不管，土地資源的浪費和環(huán)境治安的壓力，也與深圳未來要打造的國際化都市發(fā)展路徑相悖。城市管理者目前的思路，還是讓城中村全面進入柔性改造的通道，“鼓勵綜合整治分區(qū)內(nèi)用地開展城中村綜合整治類更新”首次被正式列入《城中村總規(guī)》。

　　就在房企開會的同一天，深圳市城中村綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一紙復(fù)函下發(fā)，決定撤銷深圳龍崗區(qū)布吉一村、何格李片區(qū)、禾沙坑松元頭塘徑村等3個城中村綜合整治二類項目。這是征求意見期間政府調(diào)整綜合整治分區(qū)的首個動作。

　　在一個城中村居住人口幾乎占全市2/3的城市里，有關(guān)城中村的任何變化，都牽一發(fā)而動全身。隨著城市化進入新的階段，深圳《城中村總規(guī)》試圖解決的問題及其動作后的連鎖反應(yīng)，或許未來將在越來越多的中國大城市中重演。

　　村民要舊改，不要整治

　　從筍崗村牌坊徑直往前大約50米，一塊標注“前方施工，禁止通行”的指示牌攔截了去路。

　　這條入村的主路，如今塵土飛揚，被一圈紅色的隔離墩、密密麻麻的施工綠網(wǎng)包圍著。

　　施工一個多月后，村民們積攢多時的怒氣全面爆發(fā)。11月7日，一場自發(fā)的抵制行動在筍崗村拉開帷幕，數(shù)十名村民公然拉起“強烈反對抵制綜合整治要求城市更新”的橫幅。

　　村民們的訴求相當統(tǒng)一——“不想綜合整治，只要求拆除重建”。

　　深圳羅湖區(qū)城管局相關(guān)負責(zé)人當天趕到筍崗村，緊急啟動與筍崗村村民的溝通協(xié)商會議。在經(jīng)濟觀察報獲取的會議資料中，一名村民代表直接提出訴求：“能否邀請開發(fā)商進場舊改？”

　　村民們的情緒，歸根結(jié)底來源于此前兩天深圳新鮮“出爐”的《城中村總規(guī)》（征求意見稿）。里面明確提到，2018-2025年規(guī)劃期內(nèi)，鼓勵開展城中村綜合整治類更新，綜合整治分區(qū)內(nèi)的用地不得納入拆除重建類城市更新單元計劃、土地整備計劃及棚戶區(qū)改造計劃。

　　羅湖區(qū)城管局相關(guān)負責(zé)人現(xiàn)場給出的回復(fù)是，不是不讓筍崗村進行舊改，而是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，目前筍崗村并不具備舊改資格。

　　按照《城中村總規(guī)》的綜合分區(qū)劃定原則，對現(xiàn)狀容積率超過2.5的村屬居住用地應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟可行性等因素，原則上劃入綜合整治區(qū)，以綜合整治為主。據(jù)了解，筍崗村的容積率已經(jīng)達到5.0以上。

　　與其他地方的城中村相比，深圳的城中村密度之高，可謂一絕。上世紀90年代，政府出臺政策引發(fā)了幾次農(nóng)民私房搶建潮，每戶私房加蓋到十多層的比比皆是，樓與樓之間的間隙奇小，遂有“握手樓”之稱。這種高容積率的城中村，改造起來亦面臨高成本困境。

　　筍崗村只是深圳開展城中村綜合整治的一個縮影。根據(jù)《城中村總規(guī)》提供的數(shù)據(jù)，在2018—2025年規(guī)劃期內(nèi)，筍崗村所在的羅湖區(qū)，綜合整治分區(qū)劃定比例不低于75%。

　　羅湖區(qū)城管局相關(guān)負責(zé)人所了解到的實際情況是，目前區(qū)內(nèi)辦理完城市更新手續(xù)、等待開工的城中村已經(jīng)超過25%。“大家之所以坐在這里，就是看到最新政策，覺得8年之內(nèi)更新無望。”上述羅湖區(qū)城管局相關(guān)負責(zé)人說，城市更新與綜合整治是兩回事，深圳城中村的綜合整治由區(qū)城管局牽頭，城市更新由區(qū)城市更新局負責(zé)。與其抱著根本不知道什么時候才能實現(xiàn)的拆除重建的愿望，還不如先通過綜合整治，打造一個安全干凈整潔的生活環(huán)境。

　　深圳市羅湖區(qū)筍崗街道辦事處在回復(fù)經(jīng)濟觀察報的資料中指出，2017年11月，深圳對羅湖區(qū)24個城中村綜合治理進行調(diào)研，筍崗村被列為羅湖區(qū)第一批實施綜合治理的城中村。

　　今年10月4日，筍崗村綜合治理項目正式動工，由政府出資實施。整個綜合治理工作為期約3個月，計劃治理的內(nèi)容包括社區(qū)治安、消防安全、用電安全、燃氣安全、食品安全、弱電管線、環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、交通秩序、生活污水等十項。

　　目前，已完成村內(nèi)部分門禁系統(tǒng)安裝，燃氣、消防、雨污分流等部分管網(wǎng)鋪設(shè)及相關(guān)前期工作。

　　但在筍崗村，村民們對綜合整治引發(fā)的斷電斷水、租客逃離、商戶生意慘淡等現(xiàn)狀更為敏感。不止一個村民表示，綜合整治嚴重干擾了正常生活，拆遷卻可以拿到實在的賠償。

　　兩種迥然不同的態(tài)度背后，是利益分配與資源占有不平衡產(chǎn)生的巨大落差。11月13日，經(jīng)濟觀察報記者以租客名義走訪筍崗村得知，當前村內(nèi)50平方米左右的一房一廳，租金大約2900元/月，不帶家私家電。以此估算，一名擁有一套50平方米房子的筍崗村村民，年租金收益約3.5萬元。

　　與筍崗村同屬羅湖區(qū)筍崗街道辦事處的田貝村，早在2006年就改造成田貝花園，成為2004年深圳出臺城中村改造政策后首個由村民自籌、自拆、自建的舊村改造項目。據(jù)了解，當前田貝花園在售的62平方米兩房戶型，二手單價約4萬元/平方米。

　　一旦改造成新房，價格通常會高于二手房。若僅僅按照1：1的拆遷賠償比例，4萬元/平方米的單價來粗略計算，上述筍崗村50平方米的房子如果納入城市更新范疇，村民可獲取的拆遷利益高達200萬元，與綜合整治的年租金收益相差60倍。

　　萬村的難題

　　“你們所謂的綜合整治，是不是（準備）將村民所有的樓承包下來租給其他人，是不是要租給萬科，或者讓萬科來包租？”在上述溝通會現(xiàn)場，筍崗村村民關(guān)注的另一個焦點是“租給誰”，他們接連拋出兩個類似問題。

　　筍崗村綜合治理工程的項目代建商為深圳市萬科發(fā)展有限公司（以下簡稱“深圳萬科”）。

　　11月5日公布《城中村總規(guī)》首次對城中村綜合整治類更新的路徑進行細化：政府相關(guān)部門應(yīng)明確城中村規(guī)模化改造的要求和流程，通過計劃引導(dǎo)、規(guī)劃統(tǒng)籌、價格指導(dǎo)等手段，引導(dǎo)各區(qū)在綜合整治分區(qū)內(nèi)有序推進城中村規(guī)模化租賃改造，滿足條件的可納入政策性住房保障體系。

　　羅湖區(qū)城管局相關(guān)負責(zé)人立馬給出了否定的答復(fù)——“絕對不會。這次的目的是提升環(huán)境。萬科只是負責(zé)這個工程，但綜合治理之后，筍崗村物業(yè)歸村民自行處理。”

　　一名上市房企長租公寓板塊負責(zé)人向經(jīng)濟觀察報透露，進入城中村進行綜合整治的開發(fā)商，容易先與村里建立連接，先入為主。

　　“如果只有代建沒有統(tǒng)租運營，開發(fā)商一般不會干。”深圳市華勤城市更新研究院院長賀倩明說。他曾長期擔(dān)任政府相關(guān)部門法律顧問，深度參與深圳城市更新政策立法活動。

　　顯然，從筍崗村村民角度來分析，房企的進入無疑讓他們快速變現(xiàn)的意愿落空。在房企這一方，遭遇村民的抵抗同樣是他們大規(guī)模、集中式試水深圳城中村綜合整治的首只“攔路虎”。

　　為了與村民達成利益上的平衡，按照萬科此前在富士康龍華園區(qū)北門清湖新村的做法，給付村民的租金標準幾乎與當前市場價持平或小幅溢價5%-10%，同時承諾租金漲幅是“3年遞增10%”。

　　然而，這種動作正在實踐中面臨巨大挑戰(zhàn)，一方面，“資本推高租金”的質(zhì)疑聲此起彼伏；另一方面，深圳已經(jīng)在探索建立“一房一價、一年一調(diào)、租金年增長率最高不超過5%”的穩(wěn)租金商品房制度。一旦《城中村總規(guī)》與租金管制細則真正落地，房企的收益空間將大大降低。

　　然而，對經(jīng)濟指標的預(yù)先研判是房企進行城中村綜合整治的首要前提。“綜合整治項目前期對項目的考量指標主要包括承租年限、帶電梯與否、遞增率、免租期、押金比例、付款方式、樓梯本身結(jié)構(gòu)、樓體改造難度等，最終還是要回歸到經(jīng)濟指標上。”上述上市房企長租公寓板塊負責(zé)人告訴經(jīng)濟觀察報。

　　收益率的硬指標“如鯁在喉”，“萬村計劃”率先舉起了白旗。與筍崗村村民的抵制行動幾乎同個時間段，深圳萬科被曝出其萬村計劃“目前全面暫停簽約新房源，后續(xù)啟動時間待定”。雖然深圳萬科在回復(fù)經(jīng)濟觀察報時表示，萬村還在研究《城中村總規(guī)》，政策對于當前業(yè)務(wù)的影響正在評估中，目前暫無全面暫停業(yè)務(wù)的行動。

　　不過，一名接近萬科的知情人士向經(jīng)濟觀察報證實，萬村不僅全面暫停簽約房源，還正裁掉一批原本負責(zé)統(tǒng)租運營的員工。“之前萬村的統(tǒng)租團隊大概300多人，計劃分批裁掉100多人，目前已經(jīng)裁了幾十人。”

　　從2017年7月成立以來，萬村計劃在深圳全市城中村迅速拓展，迄今已經(jīng)簽下1900多棟農(nóng)民房。上述知情人士透露，這些農(nóng)民房的開工率甚至不足20%。城中村業(yè)主一旦交房，萬科就要開始付房租，當前每個月僅支付給農(nóng)民房業(yè)主的房租，總計就要1億元，還未算上人力成本以及后期的裝修改造成本。

　　一邊是整體支出費用的巨大，一邊則是長租公寓行業(yè)的利潤稀薄。萬村統(tǒng)租的這部分農(nóng)民房，在經(jīng)過改造之后以長租公寓方式對外出租。上述接近萬科的知情人士說，現(xiàn)在利潤主要來源基本是租金差，一旦規(guī)模進一步擴張到3000棟、4000棟或5000棟，現(xiàn)金流壓力會巨大。“這種情況下，收入與支出如果不能達到一個平衡，萬村模式肯定難以持續(xù)。”

　　房企與政府

　　11月14日下午，深圳福田區(qū)某寫字樓33樓的會議室里，一場關(guān)于《城中村總規(guī)》的解讀會正在進行，來自中海、招商蛇口、佳兆業(yè)、泰禾、時代中國等80多家開發(fā)商的城市更新代表齊聚一堂。

　　拋卻收益率的考量，從政府到企業(yè)，無疑更加關(guān)注這個問題——哪些區(qū)域需要綜合整治，哪些區(qū)域可以拆除重建。“我們公司在南山有一個片區(qū)統(tǒng)籌項目，總面積大約1.53平方公里，本身地塊權(quán)屬比較清晰，其中不到三分之一屬于城中村。本來去年準備報批，因為與區(qū)里簽署了戰(zhàn)略框架協(xié)議，需要先將大規(guī)劃做出來，沒有報單一的城市更新單元，因此在時間上有一個明顯落差。地塊原來在《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃》中屬于優(yōu)先拆除重建，但這次《城中村總規(guī)》中又被調(diào)整為綜合整治區(qū)域。”一名央企城市更新業(yè)務(wù)負責(zé)人站起來發(fā)出疑問：這個政策有沒有存在誤傷的可能性？“現(xiàn)在大家看到的政策版本還是征求意見稿，有意見有訴求盡快反饋，不要等到最后規(guī)劃批下來就改不了了。”面對著現(xiàn)場房企們各式各樣的意見，一位要求匿名的政府人士提醒道，房企提出的意見能不能被政府采納，就要看他們的理由、故事講得精不精彩。

　　事實上，在《城中村總規(guī)》出爐之前，深圳市規(guī)土委做過大量的調(diào)研工作。“過去深圳一些老村容積率很低，連1都達不到。現(xiàn)在城中村平均容積率是1.27，越來越高，越來越密。加上深圳土地確實太少，房企備受約束，只要操作到一個城市更新項目，都會將容積率提得很高，打造地標，但帶來的負面效應(yīng)也非常嚴重。”上述政府人士說，這一次相關(guān)部門將深圳所有的城中村都摸查了一遍，最后才確定綜合整治分區(qū)的劃定原則和劃定比例。

　　然而，自2015年下半年起，越來越多全國性的避險資本和房企涌入深圳，搭著各種關(guān)系到各個城中村圈地收購舊改項目。盡管很多項目并不成熟，但房企砸下的往往是巨資。對于一心想以舊改賺暴利的房企而言，拆除重建與綜合整治兩種模式的轉(zhuǎn)變，意味著房企的整個戰(zhàn)略布局也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。

　　深圳合一城市更新集團董事總經(jīng)理羅宇是這場解讀會的組織者，他說，近期深圳出臺的城市更新一系列新政，房企最先被打亂的就是投資計劃。比如，此前“731新政”提出，2018年7月31日前更新單元規(guī)劃未獲批準的，或者未獲深圳市規(guī)劃國土主管部門或者區(qū)政府（含新區(qū)管理機構(gòu)）審議通過并且未完成公示的商務(wù)公寓，一律只租不售且不得改變用途。但以往，大量城中村項目以商住混合博高容積率，用住宅來還遷，設(shè)立少量住宅+公寓銷售來回收整個投資，略有盈余，并持有商業(yè)辦公持續(xù)經(jīng)營去收獲大的收益。如今，已經(jīng)立了項但還沒批規(guī)劃的公寓不能出售，這個商業(yè)模式基本就落空了。“這次《城中村總規(guī)》征求意見稿一出爐，原來房企還抱著幻想，哪怕不能進行拆除重建類城市更新，但還能走土地整備的道路，結(jié)果現(xiàn)在這條路也被‘堵死’了。”羅宇稱。

　　在《城中村總規(guī)》中，為提高多方主體參與城中村綜合整治的積極性，提出了一個占補平衡方案。在調(diào)入、調(diào)出地塊時，要對調(diào)入及調(diào)出地塊的具體情況（包括用地規(guī)模、空間范圍、現(xiàn)狀建設(shè)情況和規(guī)劃情況等）從嚴把關(guān)，結(jié)合項目背景進行必要性及可行性分析。

　　但在羅宇看來，雖然規(guī)劃中期有調(diào)整的機會，但占補平衡意味著你的地塊要調(diào)出來，就得有別人的地塊調(diào)進去，這是一個非常難的利益博弈過程。

　　其實，不止《城中村總規(guī)》，據(jù)統(tǒng)計，今年以來，深圳從市級和區(qū)級層面，已經(jīng)陸續(xù)出臺了45個規(guī)劃國土和城市更新方面的政策文件。“頻密”、“規(guī)范”、“調(diào)整”——這是今年深圳城市更新政策方面的關(guān)鍵詞。

　　羅宇的團隊在一線操盤過程中，發(fā)現(xiàn)深圳城中村舊改項目目前的變化趨勢——未立項項目的收并購交易冰凍；已立項未過規(guī)劃的項目，屬于公寓禁售禁回遷，估值大幅縮水。原深圳特區(qū)外區(qū)域緩慢推進等待政策放開，原深圳特區(qū)內(nèi)的項目，開始引導(dǎo)村民回遷給商辦物業(yè)，否則算不過賬做不下去。而在交易進程中，目前還愿意出手購買已批規(guī)劃的城中村舊改項目的房企，基本上都要求捆綁拆遷出地，結(jié)合整個拆遷進度去交易付款。

　　保障外來務(wù)工人員城市居住權(quán)

　　“房企參與城中村改造的積極性不會因《城中村總規(guī)》落地而下降，畢竟深圳不做城中村改造就沒得做。而且村民一旦舊改無門，自然愿意放租，這對房企拿房增加選擇面是一件好事。”上述上市房企長租公寓板塊負責(zé)人表示，開發(fā)商會更加審慎去評估項目的價值和可行性。

　　這番話的現(xiàn)實背景是，深圳市規(guī)土委在最近一次城中村普查中統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，深圳城中村用地達到321平方公里，建設(shè)用地占全市的31%；建筑產(chǎn)量35億平方米，占全市建筑總量的43%；城中村人口高達1231萬，居住人口占全市人口的64%，相當于深圳三分之二的人口都在城中村里居住。

　　這從一個側(cè)面反映出，無論是綜合整治還是拆除重建，在新增土地資源稀缺的深圳，城中村的城市更新是開發(fā)商規(guī)模擴張的新戰(zhàn)場。而作為移民城市的典型，深圳城中村同樣承載了高房價之下成千上萬外來務(wù)工者入深之后的落腳需求。

　　不僅僅是深圳，國家統(tǒng)計局2016年的數(shù)據(jù)顯示，62.4%的進城農(nóng)民自行租住私人房屋。在平均工資較低、增長緩慢的情況下，農(nóng)民工群體以“城中村”和“群租房”的居住形式最為普遍。

　　但伴隨城市化的進程，城中村滋生出越來越多的問題。以深圳城中村為例，城中村的平均人口密度是4萬人/平方公里，是深圳全市平均人口密度的2倍，管理難度很大；城中村居住用地覆蓋率超規(guī)范的占比達69%，布局無序；而且，深圳城中村規(guī)劃未落地的市政設(shè)施用地約3平方公里，其中規(guī)劃未落地消防站有40處（總占地規(guī)模需15-16公頃），消防隱患突出，教育、醫(yī)療、文體、福利設(shè)施實施率均低于5成；此外，城中村的產(chǎn)業(yè)空間粗放，品質(zhì)有待提高；同時，深圳城中村權(quán)屬清晰的用地比例約29%，截至2016年底城中村內(nèi)違建總建筑面積為4.19萬平方米，違建量較大。

　　通過拆遷重建現(xiàn)有城中村增加住房供應(yīng)，是2009-2015年間深圳城市更新快速發(fā)展的方向。不過，一個拆除重建類城中村改造項目在經(jīng)過若干手孵化之后，地價無形中被炒高，終端房價和租金也進一步被推高。

　　“完全拆除重建模式，是深圳最近幾年城市營商成本和生活成本持續(xù)上升的原因之一。我們可以看到的現(xiàn)象是，每一個城市更新項目都要拆除大量城中村、工業(yè)園，結(jié)果是消滅了一個大面積的低成本居住區(qū)。”深圳市人大代表金心異在接受經(jīng)濟觀察報采訪時舉了一個例子，深圳南山區(qū)大沖村原本承擔(dān)給深圳高新科技園提供配套低成本居住的功能，但在拆除重建之后，社區(qū)租金水平倍增，擠壓了一部分成本敏感型租客外遷。

　　前述要求匿名的政府人士表示，城中村的綜合整治是必須的。城市是一個生態(tài)系統(tǒng)，是生命有機體，不可能所有樓房都是高樓大廈，租金很高。如果把全市城中村消滅了，低收入人群無法在這兒生活，離開這座城市，整個城市生態(tài)系統(tǒng)就不完整。必須要給這些低收入人群保留一些空間。

　　不過，這種城中村綜合整治目前也陷入困境。11月份，香港大學(xué)社會學(xué)系城市新移民住房保障研究團隊在對深圳、廣州、上海、武漢和蘇州五城進行實地調(diào)研后發(fā)布了一份《進城農(nóng)民工保障政策及居住現(xiàn)況調(diào)研報告》。報告指出，在深圳和廣州，品牌公寓的大量房源供應(yīng)建立在對原先“城中村”、“非正規(guī)住房”農(nóng)民工的迫遷上。這些房源在租賃企業(yè)的統(tǒng)一改造和管理下實現(xiàn)“規(guī)范化”和“規(guī)模化”，但昂貴的租金對農(nóng)民工具有排除性，并帶動周圍社區(qū)的仕紳化，加劇了低收入外來打工者的居住困難。

　　賀倩明說，城中村的綜合整治其實是政府作為公權(quán)力，和房企、村民、租客等私權(quán)力之間的一場博弈和平衡。從政府的角度來講，如果要推動綜合整治，除了保護產(chǎn)權(quán)利益之外，面臨比較大的利益次平衡就是對現(xiàn)有租戶的利益保障，以及把現(xiàn)有租戶清出去、未來要引入新的租戶進來，即對產(chǎn)權(quán)人租金收益的保障。

　　為了避免重蹈房地產(chǎn)導(dǎo)向的城中村改造對城中村農(nóng)民工的驅(qū)逐，香港大學(xué)社會學(xué)系城市新移民住房保障研究團隊建議，城中村改造與公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合以解決農(nóng)民工居住問題的方案。在實際操作上，利用集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房的方案需要政府基于社會公平的有效支持和監(jiān)督。在改造過程中，政府需在財政上進行投入、確保改造后的房源租金可負擔(dān)。

責(zé)任編輯：張國帥