文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄機構 四十人論壇

　　財政政策與貨幣政策作為兩大宏觀經濟政策，對拉動經濟增長、防范金融風險具有重大意義。兩者需要協調溝通形成合力，才能夠在目前經濟下行壓力較大時發揮應有的作用。

　　11月14日，10月經濟數據出爐，生產端工業增速略微回暖，但仍在低位徘徊，消費顯著回落、汽車銷售疲軟，固定資產投資處于低位，房地產投資持續回落。

　　當前經濟處于下行通道，中國人民銀行近期已經做出了一系列貨幣政策調整，然而對解決當前經濟面臨的挑戰而言，進一步發揮作用的空間有限。財政政策近期也有所調整，但仍有發力空間。概括起來，長短期可有七大發力空間。

　　從短期、應急性的措施而言：第一，財政政策“堵后門”的同時要“開前門”。第二，盤活地方國有企業和財政存量資金。第三，加大對民營企業的幫扶。從長期、結構性的政策而言：第一，簡化稅制，降低稅率。第二，構建合理的央地財稅關系。第三，提高財政資金的使用效率，承擔社會性的剛性支出，減少可市場化的項目支出。第四，優化財政支出結構，人口流入和經濟發展較好區域還有大量投資需求。

　　一、復雜多變的國內外宏觀經濟形勢

　　從國際環境來看，全球經濟景氣度高位回落，中美貿易摩擦將保持長期性、嚴峻性和復雜性。從國內環境看，去杠桿、資管新規和地方隱性債務治理等一系列政策疊加，使得社會信用擴張放緩、社融增速持續下滑、資本市場表現不佳，基建投資陡然下跌、民營企業受到較大沖擊、消費增速不斷下行。受內外部環境的疊加效應影響，我國經濟的下行壓力變大。

　　財政政策與貨幣政策作為兩大宏觀經濟政策，對拉動經濟增長、防范金融風險具有重大意義。兩者需要協調溝通形成合力，才能夠在目前經濟下行壓力較大時發揮應有的作用。特別的，在我國經濟內生增長動力欠缺的情況下，宏觀經濟政策制定的著眼點應是要擴大內需，而不必過于苛求保持某一增長速度。當前所面臨的經濟形勢除了來自外部環境的沖擊外，某種程度上也與之前“一刀切”式的政策和改革滯后有關。因此我們在堅持改革的同時，要把握政策制定的節奏與力度，正視改革的差異化和精細化，同時要做好政策對沖。

　　二、財政政策仍有發力空間

　　貨幣政策已經做出了積極調整，宜保持相對寬松的流動性環境，然而對解決當前經濟面臨的挑戰而言，進一步發揮作用的空間有限。央行近期已經做出了一系列政策調整，例如降低存款準備金率、放寬中期借貸便利（MLF）的抵押品范圍、設立民營企業債券融資支持工具、增加再貼現和再貸款額度等，對于降低資金成本和維護市場流動性發揮了積極作用。

　　但整體而言貨幣政策繼續發力的空間有限，主要受制于兩方面：一方面，貨幣政策的傳導機制不暢，較為寬松的流動性難以有效傳導到實體經濟當中。這主要與金融機構風險偏好下行帶來的惜貸行為、一系列國內政策改革以及中美貿易摩擦等外部沖擊下的市場悲觀和觀望情緒上升有關。另一方面，美聯儲持續加息使我國資本外流和匯率貶值的壓力變大，給我國貨幣政策的獨立性帶來考驗。貨幣政策的制定要在國內的流動性需求與國際的資本外流和人民幣貶值壓力下進行權衡，可進一步發揮作用的空間與力度有限。

　　財政政策近期有所調整，但仍有發力空間。7月份，國務院常務會議指出，積極財政政策要更加積極。隨后，穩投資系列信號不斷加強，地方政府專項債券發行和使用進度加快，減稅政策不斷出臺。但在基建投資下跌較快、民營企業發展面臨巨大困境、經濟不確定增加的情況下，積極的財政政策仍有空間。有專家擔憂減稅、增支等方式會造成我國財政赤字率上升，帶來債務風險。但也有專家指出，從國際經驗來看，僅憑政府赤字率或債務率難以判斷債務風險。例如2008-2017年間，在主要經濟體中，歐元區財政赤字率較低，為3.5%，但恰恰發生了主權債務危機。

　　由此可見，赤字率、債務率與經濟和金融風險的關系模糊。政府需要避免債務率過高，但不同國情下何種水平債務率最合適難有統一標準。從其他國家對政府支出的操作經驗來看，在總需求不足時需要政府積極擴大支出，維護就業市場穩定，避免經濟增長過度下滑。雖然擴大支出短期內會增加政府債務，但挽回了由于需求不足帶來的產出損失。政府債務增加惠及了其他部門的增長，國內生產總值增加，全社會總的債務率未必上升。

　　三、積極財政政策的七大空間

　　財政政策不僅要與貨幣政策相協調，還要短期、應急性措施與長期、結構性政策相搭配。擴張性的財政政策不僅體現在赤字率上，還可在減稅、增支、提高財政支出效率等方面更積極；不僅體現一般公共財政預算上，還應關注廣義財政（“四本賬”財政以及地方政府的預算外支出）；不僅體現在中央層面上，地方政府也有較大空間。

　　從短期、應急性的措施而言：

　　第一，財政政策“堵后門”的同時要“開前門”。財政部的23號文件對金融企業參與地方政府、國有企業、PPP以及地方政府融資平臺的投融資行為進行了規范，堵住了地方政府違規舉債的后門，降低了經濟運行的系統性風險。但需要注意的是，目前財政預算中對基建的支出安排遠低于現實中的合理需求。認真貫徹實施23號文件之后，基建投資將面臨巨大的資金缺口。今年以來的基建陡然下滑已經讓問題初現端倪，未來仍將面臨較大壓力，因此需要地方政府積極“開前門”。前門開的不夠，要么是經濟增長遭受嚴重損失，要么是前功盡棄地方政府被迫重新“走后門”。

　　因此，對于地方政府債務要清楚劃分市場與政府的界限。其一，將地方政府投資公益和準公益類建設項目（現金流收益較低的不可市場化項目）形成的歷史債務納入預算內政府債務，不具備公益性質的建設項目（現金流收益較高的可市場化項目）采取市場化的手段處理。其二，合理安排未來預算內基礎設施建設支出規模，避免GDP增速快速回落。在保持必要基建規模的同時，盡可能地降低政府真實債務負擔。這一措施并非擴大政府支出和政府債務，而是將財政債務和赤字顯性化、規范化，便于今后更加科學的管理，有助于維護宏觀經濟穩定、有助于降低全社會經濟風險、也有助于降低未來的真實財政負擔。

　　另外，財政政策“開前門”需要有配套措施，要建立科學的決策機制。一是要增加地方政府投資決策的透明度，減少投資的盲目性，提高投資效益。二是要建立地方政府的信用評估系統，加強地方政府債務約束。三是應當發展地方政府債，包括國債的二級流通市場。

　　第二，盤活地方國有企業和財政存量資金。各種社會資源傾向于向國有企業積累，是我國特有的國情。經過改革開放四十年的發展，國有企業有了較為充足的凈資產，然而最終落實到國有資本經營收入中的資金卻較少。因此，應將深化國有企業改革與解決當前的財政困境結合起來，盤活國有企業資金以彌補地方政府財政短缺。另外，對不斷累積的財政存量資金，應逐步明確資金的范圍與規模，提高財政資金的使用效率，讓地方政府的財政存量資金能夠發揮更好的作用。

　　第三，加大對民營企業的幫扶。近年來供給側改革“三去一降一補”對民營企業帶來了較為嚴重的沖擊，尤其在經濟下行期，金融機構出于避險需求，資源更加側重于國有企業。民營企業貢獻了大量的GDP、稅收以及就業，是我國經濟增長的主要動力。在如今我國民營企業經營遭遇困難時期，財政政策可通過減稅降費等手段加大對民營企業的支持，并發揮財政引導作用（例如設立企業應急周轉金和轉型補償金），緩解民營企業融資難融資貴問題，提振民營企業的信心與發展動力。另外，堅定不移的市場化是解決民營企業的長期舉措，將國企與民企一視同仁，充分發揮市場機制作用。

　　從長期、結構性的政策而言：

　　第一，簡化稅制，降低稅率。近期財政部出臺了很多減稅政策，但大都是在稅基上作調整。我國的稅制較為復雜，導致管理成本高、市場主體的獲得感不強。相對而言，美國特朗普政府的減稅政策較為簡單明晰，通過直接降低企業部門的稅率，更能激發微觀主體的活力。如此一來，不僅能夠讓實體部門通過減稅得到資本金的增益，資本充足率和資本回報率的提升，也能借機修復企業的財務報表，修正銀行對這些優質企業的風險偏好，是財政政策配合疏通貨幣政策傳導機制不暢的重要舉措。

　　第二，構建合理的央地財稅關系。當前我國“分稅制”的財政管理體制呈現出地方政府事權責任突出、中央財權集中再分配的特點。中央通過對地方稅收返還和轉移支付的方式進行二次劃分，但需要地方政府層層申報和審批，使得資金的使用效率降低。應理順中央和地方政府間的財稅關系，減少中央分享增值稅的比例，降低對地方轉移支付和稅收返還的規模。不僅可以弱化地方財政對中央財政的過度依賴，防范道德風險，而且可以在一定程度上緩解地方政府投資資金來源緊張問題。

　　第三，提高財政資金的使用效率，承擔社會性的剛性支出，減少可市場化的項目支出。財政政策作為國家治理的工具，應關注財政風險與公共風險的平衡。從操作性上，可對財政支出進行微觀主體劃分，承擔起對教育、醫療、養老、環保、扶貧等公共領域的剛性支出。尤其在我國老齡化不斷加快，甚至將出現“未富先老”的情況下，應加速建立、健全養老保障體系，降低未來財政在社會性支出方面的壓力。而對那些可以通過市場化手段解決資金來源、有良好現金流收益的項目，財政應逐步減少其支出，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

　　第四，優化財政支出結構，人口流入和經濟發展較好區域還有大量投資需求。從國內情況來看，過去十多年基建投資增速一直高于名義GDP增速，基建投資有向下調整的需求。然而，考慮到中國的城市化水平仍然偏低，人口仍在大規模跨區域流動，對人口流動和經濟發展尚好的區域而言，仍有很大的基建投資需求和潛力。從財務角度而言，越是人口流入、經濟發展快的城市，地方政府赤字率越低，對基建的財務承擔能力更強。從功能角度來看，越是人口流入、經濟發展快的城市，基建越能夠服務更多的人群和經濟發展。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)