作者 國家外匯管理局資本項目管理司司長

　　進一步健全宏觀審慎管理框架下的外債和跨境資本流動管理體系，在有效利用外債資源的同時，積極防范外債風險，促進國民經濟持續健康發展。

　　3月29日，國家外匯管理局（以下簡稱“外匯局”）公布了2018年末我國全口徑外債數據，引起了社會各界的關注。為此，筆者對2014年以來我國外債規模變動、結構變化及潛在風險進行了分析，認為當前我國外債規模可控，結構不斷優化，總體風險可控。未來，外匯局將進一步健全宏觀審慎管理框架下的外債和跨境資本流動管理體系，在有效利用外債資源的同時，積極防范外債風險，促進國民經濟持續健康發展。

　　外債規模有所增長，結構繼續優化

　　截至2018年末，我國全口徑（含本外幣）外債余額為19652億美元（不包括香港特區、澳門特區和臺灣地區對外負債，下同）。其中，短期外債余額為12716億美元，占65%；中長期外債余額為6936億美元，占35%。2018年，我國外債變動呈現以下主要特點。

　　外債總規模有所增長，但增速趨緩。2018年末，我國全口徑外債余額較上年末增長2073億美元，同比增長12%。2018年四個季度，全口徑外債余額環比變化分別為7.5%、1.5%、2.7%、-0.2%，增速總體趨緩。

　　中長期外債增幅稍高，外債期限結構有所優化。2018年末，中長期外債余額和短期外債分別較上年末增長809億美元和1264億美元，同比增幅分別為13%和11%。短期外債占比（即短期外債余額占全口徑外債余額的比例）從2014年末的73%下降至2018年末的65%，較2013年的峰值（78%）下降了13個百分點；中長期外債占比相應上升8個百分點至35%。

　　本幣外債增長較快，外債幣種結構有所改善。2018年末，本幣外債和外幣外債余額分別較上年末增長882億美元和1191億美元，同比增幅分別為16%和10%。截至2018年末，本幣（人民幣）外債余額折合6394億美元，占全口徑外債余額的33%。由于人民幣外債償還時不存在貨幣兌換問題，不會對外匯市場和外匯儲備產生影響，且對企業而言，無匯率風險擔憂，故風險相對較小。

　　債務證券余額上升較快，債務工具結構更趨穩定。從債務工具看，2018年末，債務證券、貨幣與存款、貿易信貸與預付款余額增長較快，分別較上年末增長912億美元、477億美元和415億美元，同比增幅分別為27%、11%和12%，合計占外債總規模增幅的87%。隨著我國境內金融市場不斷開放，境外投資者持續增持境內人民幣債券，債務證券占全口徑外債余額的比重由2014年末的14%持續上升至2018年末的22%，上升了8個百分點。由于債務證券為“風險共擔”型資本流入，可在一定程度上增強我國外債的穩定性。

　　深化外債管理改革，充分利用“兩個市場、兩種資源”

　　2014年末，我國全口徑外債余額為17799億美元。2015年下半年至2017年初，受國際國內經濟金融形勢的影響，我國外匯市場曾經歷了一輪強沖擊，人民幣兌美元貶值較多，外匯資金較大規模流出，外匯儲備快速下降近1萬億美元。在此過程中，我國外債也進入一個快速“去杠桿”階段，并于2016年3月末達到近年來低點13299億美元，規模下降4500億美元，降幅超過四分之一。為防范國際收支風險，外匯局堅決貫徹落實黨中央國務院決策部署，實施一系列“擴流入、控流出”管理措施，深化“放管服”改革要求，進一步深化外匯管理體制改革，穩步實施外債宏觀審慎管理政策，在有效防范風險前提下，支持境內機構充分利用國際、國內“兩個市場、兩種資源”，便利其跨境融資，降低融資成本，積極助力境內企業特別是民營、小微企業解決“融資難、融資貴”。

　　實施并不斷完善全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架。2016年5月，外匯局會同人民銀行在前期開展外債比例自律試點經驗的基礎上，在全國范圍內推廣本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策，取消外債事前審批，允許金融機構和企業在與其資本或凈資產掛鉤的跨境融資上限內，自主開展本外幣跨境融資。2017年，進一步完善宏觀審慎管理相關政策和操作，擴大境內機構跨境融資空間。

　　實施企業外債資金意愿結匯政策。2016年4月，外匯局統一中、外資企業外債資金結匯管理政策，允許中資非金融企業借用的外債資金結匯使用。2016年6月，外匯局全面實施企業外債資金意愿結匯管理，允許企業自由選擇外債資金結匯時機，統一并簡化資本項目結匯管理政策，對包含外債在內的資本項目資金實行統一的負面清單管理模式并大幅縮減負面清單。此外，自2017年起，外匯局在部分地區開展資本項目資金（含外債資金）結匯支付便利化試點，進一步便利外債資金使用。

　　向境外機構全面開放銀行間債券市場投資。2016年，外匯局會同人民銀行發布政策，向境外機構全面開放銀行債券投資。對境外機構參與銀行間債券市場投資不設準入門檻，不設額度限制，境外機構投資者可在登記后直接在銀行辦理資金匯出入和結匯或購匯手續，不需要到外匯局進行核準或審批，便利符合條件的境外機構投資者依法合規投資銀行間債券市場。2017年2月，外匯局允許符合條件的境外機構投資者參與國內外匯市場，在債券和外匯市場進行綜合管理，對沖其投資銀行間債券市場產生的外匯風險敞口，同時提升境內外匯市場對外開放水平。2017年7月，配合人民銀行等開通內地與香港債券市場基礎設施互聯互通合作（簡稱“債券通”）。自2017年7月3日“債券通”（“北向通”）正式開通至2019年2月末，“債券通”項下累計成交金額達14328億元人民幣，凈流入資金1926億元人民幣。

　　上述一系列政策實施，不僅有效解決了境內市場主體特別是民營、小微企業境外融資渠道問題，也有助于我國外債規模穩定和結構進一步優化。外匯局統計數據顯示，我國外債規模自2016年第二季度開始企穩回升，于2018年3月末重返且超過2014年12月末的歷史高點，并自此后保持穩步增長態勢（見圖1）。

　　外債風險總體可控，外債可持續性仍有較大空間

　　借用外債是一把“雙刃劍”。適度利用外債資源有助于一國經濟發展，但如果過度依賴和不合理使用外債，尤其是在國內經濟增長乏力、經濟結構不合理，以及全球經濟下行、國際金融市場動蕩等外部環境突然急劇變化的情況下，極易產生債務風險甚至引發貨幣和金融危機。上世紀80年代拉美債務危機、1998年亞洲金融危機、2008年國際金融危機以及近年來歐洲主權債務危機等無不與對外債務失控和外債風險相關。

　　橫向比較看，我國外債風險總體可控。國際上用于衡量某一經濟體外債潛在風險的指標主要包括兩大類：一類是用于衡量一經濟體外債償付能力的指標，如負債率（外債余額/國內生產總值，反映一經濟體外債規模與其經濟實力之間的關系，其國際公認安全線為20%）和債務率（外債余額/貨物和服務貿易出口收入，反映外債的可持續性，通常出口能力越強表明外債清償能力越大，其國際公認安全線為100%）等；另一類是衡量一國是否有能力獲得足夠的流動資產以履行其短期外債償付義務或是否面臨流動性問題等潛在外債風險的指標，如短期外債與外匯儲備之比（反映當一國償還外債的其他支付手段不足時，可動用外匯儲備資產來償還外債特別是短期外債的能力，其國際公認安全線為100%）和短期外債占比等。

　　從部分發達國家和新興國家2017年末外債風險指標的國際對比情況看（見表1），目前我國主要外債風險指標均在國際公認安全線以內，外債整體風險可控，外債可持續性仍存在較大空間。2018年末，我國外債負債率為14.4%，債務率為74.1%，償債率（外債還本付息額/貨物和服務出口收入，其國際公認安全線為20%）為5.5%，短期外債與外匯儲備之比為41.4%，均在國際公認安全線以內，也遠遠低于發達國家和新興國家整體水平。

　　發達國家主要外債風險指標普遍很高。2017年末，發達國家中，負債率最低的為美國（98%），最高的為荷蘭（534%）；債務率最低的為德國（327%），最高的為英國（1086%）；短期外債與外匯儲備之比最低的為德國（1098%），最高的為荷蘭（2898%），均遠高于國際公認安全線，但卻未發生債務危機，表明發達國家的外債抗風險能力較強。一方面，發達國家貨幣是主要的國際結算和儲備資產貨幣，其本幣外債占比較高（如美國為93%），外債償還受匯率波動影響小，還可通過發行貨幣的方式來償還債務；另一方面，發達國家生產力和經濟發展水平較高，金融市場相對發達，籌借資金的能力較強。

　　新興國家外債風險指標分化較大。2017年末，新興國家中，負債率排名前三的國家依次為土耳其（55%）、阿根廷（43%）和墨西哥（40%），較低的為印度（20%）；債務率排名前三的國家依次為阿根廷（323%）、巴西（265%）和土耳其（217%），較低的為印度（105%）和墨西哥（101%）；短期外債與外匯儲備之比最高的國家為土耳其（122%），最低的為俄羅斯（12%）。其中，土耳其和阿根廷的負債率和債務率均遠高于安全線，特別是土耳其，其短期外債余額超過了外匯儲備，很大程度上可以解釋2018年兩國相繼發生較嚴重貨幣危機的原因。

　　需要澄清認識上的幾個誤區

　　近年來，隨著我國外債規模的穩步上升，業界也有不少熱評，比較典型的是“外債威脅論”，片面夸大了外債風險。對此，筆者將根據個人工作實踐，談談對這些觀點的看法。

　　觀點一：“外匯儲備中一半以上是外債”。近些年，有不少業界人士甚至是有名的學者在質疑外匯儲備規模和效用時，認為外匯儲備“實際規模”=外匯儲備規模-外債規模。這是對外債結構和統計的嚴重誤解，且不說外匯儲備資金來源和使用是多元的，單從外債統計角度看也是子虛烏有。一方面，我國的全口徑外債統計中有三分之一是人民幣外債，這部分償還是不需要購匯的（與外匯儲備沒有關系）；另一方面，外債統計中外幣外債有很大一部分也是無需購匯償還的，如企業貿易信貸中預收貨款（是以未來貨物或服務出口來償還），銀行吸收的非居民存款（是以銀行自有外匯資金來償還），甚至銀行從境外聯行拆借的外匯資金（是以銀行自有外匯資金償還）等。實際上，真正需要以購匯資金償還的外債規模非常有限。

　　觀點二：“外債統計不全面，沒有將中資海外機構發債統計進來”。其主要理由是，近年來中資機構特別是房地產企業海外發債規模增長很快，卻沒有體現出我們外債規模大幅增長。但實際上，我國目前的外債統計是按照國際貨幣基金組織數據公布特殊標準（SDDS）等最新國際標準，以“居民”（或稱之為“境內主體”）原則來統計的，而中資海外機構是“非居民”（屬于境外注冊的機構，或稱之為“境外主體”），其對外負債按照居民原則不應被納入外債統計，因此我國外債不存在統計不全面的問題。此外，從相關跨境資金流動看，中資海外機構境外發債資金不能直接回流境內（若其以借款形式貸給境內主體使用，必然會統計在外債里），其債務償還也不直接涉及境內主體，債務風險主要由境外主體承擔。當然，對于中資海外機構的債務最終風險可能會傳遞到境內機構這個問題，外匯局也一直在密切關注和監測。

　　觀點三：“短期外債占比很高，風險很大”。目前，我國短期外債規模占比達到65%（高峰時曾達到78%），遠遠超出國際公認安全線（25%）的標準。對于這個問題我們應當從多角度客觀審視。首先，相較于同等經濟規模國家，目前我國外債總體規模還是偏低。其次，在統計方法上，貿易信貸等被動型負債統計在短期外債項下，而貿易信貸又因我國是貿易大國其規模比較大。這樣在計算短期外債占比時，分子（貿易信貸等短期外債）比較大而分母（外債總規模）比較小，必然會導致占比較高。此外，因貿易信貸、非居民存款等一般無需購匯償還，短期外債償還風險也較小。

　　結合歷史經驗，針對當前我國外債形勢，外匯局將按照黨的十九大關于“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”和“守住不發生系統性金融風險的底線”等相關要求，進一步健全跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體的管理框架，堅持服務實體經濟與防范金融風險并重，在繼續便利有條件的企業開展跨境融資的同時，加強外債風險防范，維護國家經濟金融安全。■

責任編輯：張譯文