作者|孫國(guó)峰‘中國(guó)人民銀行貨幣政策司司長(zhǎng)’

　　文章|《中國(guó)金融》2019年第17期

　　為深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)中央銀行貨幣政策調(diào)控能力，有效引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持力度，緩解小微和民營(yíng)企業(yè)融資難融資貴問(wèn)題，人民銀行于2019年5月6日宣布構(gòu)建“三檔兩優(yōu)”準(zhǔn)備金率新框架，即金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率分為高、中、低三個(gè)基準(zhǔn)檔，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行兩項(xiàng)優(yōu)惠政策。“三檔兩優(yōu)”新框架既是總量政策的優(yōu)化，也是結(jié)構(gòu)性政策的創(chuàng)新，為金融調(diào)控提供了中國(guó)智慧，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義金融道路自信。“三檔兩優(yōu)”新框架全面實(shí)施后，將對(duì)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)定位產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，有利于完善我國(guó)金融供給結(jié)構(gòu)，也有利于宏觀調(diào)控和防范風(fēng)險(xiǎn)。

　　“三檔兩優(yōu)”準(zhǔn)備金率新框架兼具總量與結(jié)構(gòu)雙重內(nèi)涵

　　新框架的基礎(chǔ)是“三檔”，即根據(jù)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性程度、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和服務(wù)定位等，將存款準(zhǔn)備金率設(shè)為三個(gè)基準(zhǔn)檔。第一檔是大型銀行存款準(zhǔn)備金率，現(xiàn)為13.5%。大型銀行多為全球系統(tǒng)重要性銀行，實(shí)行高一些的存款準(zhǔn)備金率，可體現(xiàn)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定的要求。目前包括工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、交通銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行6家商業(yè)銀行。第二檔是中型銀行存款準(zhǔn)備金率，較第一檔略低，現(xiàn)為11.5%。目前主要包括股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行以及跨區(qū)縣經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)規(guī)模較大的農(nóng)村商業(yè)銀行。以上兩檔金融機(jī)構(gòu)供應(yīng)了國(guó)內(nèi)八成左右的貨幣信貸，是總量調(diào)控的關(guān)鍵依托。第三檔是小型銀行存款準(zhǔn)備金率，現(xiàn)為8%。目前主要包括農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行和服務(wù)縣域的農(nóng)村商業(yè)銀行。這些金融機(jī)構(gòu)的特征是聚焦當(dāng)?shù)亍⒎?wù)縣域，對(duì)它們實(shí)行較低的存款準(zhǔn)備金率，旨在增加基層金融供給，促進(jìn)就業(yè)和縣域繁榮，與國(guó)際上支持社區(qū)銀行的一些做法實(shí)質(zhì)也是一致的。

　　“兩優(yōu)”是指在三個(gè)基準(zhǔn)檔的基礎(chǔ)上實(shí)行兩項(xiàng)優(yōu)惠政策。新框架下，保留了普惠金融定向降準(zhǔn)和“比例考核”政策兩項(xiàng)優(yōu)惠。普惠金融定向降準(zhǔn)政策是對(duì)“三檔”中第一檔和第二檔達(dá)到普惠金融領(lǐng)域貸款情況考核標(biāo)準(zhǔn)的銀行，可享受0.5個(gè)或1.5個(gè)百分點(diǎn)的存款準(zhǔn)備金率優(yōu)惠。“比例考核”政策是對(duì)第三檔中部分達(dá)到新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款考核標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，可享受1個(gè)百分點(diǎn)的存款準(zhǔn)備金率優(yōu)惠。享受“兩優(yōu)”后，金融機(jī)構(gòu)實(shí)際的存款準(zhǔn)備金率水平要比基準(zhǔn)檔更低一些。

　　與準(zhǔn)備金率劃分檔次最多時(shí)相比，“三檔兩優(yōu)”準(zhǔn)備金率新框架比較簡(jiǎn)明清晰，明確三個(gè)基準(zhǔn)檔，保留兩項(xiàng)優(yōu)惠政策，確保了準(zhǔn)備金制度的統(tǒng)一性，又體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性政策導(dǎo)向，同時(shí)兼顧了總量調(diào)控的需要。

　　“三檔兩優(yōu)”準(zhǔn)備金率框架在金融改革和宏觀調(diào)控探索中逐步形成

　　1984年存款準(zhǔn)備金制度建立之初，存款準(zhǔn)備金率按存款種類(lèi)確定，其中企業(yè)存款20%，儲(chǔ)蓄存款40%，農(nóng)村存款25%。1985年，分存款種類(lèi)確定準(zhǔn)備金率的做法被取消，金融機(jī)構(gòu)各類(lèi)存款實(shí)行統(tǒng)一的法定準(zhǔn)備金率。受統(tǒng)計(jì)核算效率和支付清算技術(shù)的制約，早期存款準(zhǔn)備金由各地分散交存。1998年，存款準(zhǔn)備金制度進(jìn)行了一次較大改革，開(kāi)始實(shí)行法人統(tǒng)一交存準(zhǔn)備金，準(zhǔn)備金和備付金賬戶合二為一，并參與清算。此后，存款準(zhǔn)備金率作為宏觀調(diào)控工具的使用明顯增加。此過(guò)程中，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率也從統(tǒng)一逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椴町惢?/p>

　　差異化存款準(zhǔn)備金率始于對(duì)沖銀行體系過(guò)剩流動(dòng)性。加入世貿(mào)組織后，我國(guó)出口競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)突出，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始高速發(fā)展，經(jīng)常項(xiàng)目與資本項(xiàng)目出現(xiàn)雙順差，外匯大規(guī)模流入，形成了外匯占款被動(dòng)增長(zhǎng)、銀行體系流動(dòng)性過(guò)剩的局面。為抑制貨幣信貸過(guò)快增長(zhǎng)、防止通貨膨脹，人民銀行自2003年9月起通過(guò)提高存款準(zhǔn)備金率對(duì)沖過(guò)剩流動(dòng)性。鑒于外匯占款投放流動(dòng)性主要集中在商業(yè)銀行，并考慮到支持三農(nóng)的需要，開(kāi)始時(shí)僅提高商業(yè)銀行存款準(zhǔn)備金率，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多次暫緩上調(diào)，兩類(lèi)機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率逐漸分化。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，人民銀行及時(shí)降準(zhǔn)支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)，先降低的是股份制和其他中小型商業(yè)銀行、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率，后來(lái)才是大型國(guó)有商業(yè)銀行，且農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)降幅更大，幾類(lèi)機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率差異進(jìn)一步擴(kuò)大。危機(jī)后主要發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行量化寬松政策，我國(guó)再次面臨經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目雙順差局面，銀行體系流動(dòng)性過(guò)剩壓力重新積累。從2010年開(kāi)始至2011年6月，人民銀行再次提高存款準(zhǔn)備金率以對(duì)沖多余流動(dòng)性，但為支持三農(nóng)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多次暫緩上調(diào)。2011年6月，國(guó)有商業(yè)銀行存款準(zhǔn)備金率達(dá)到21.5%，比同時(shí)期農(nóng)村信用社高出6個(gè)百分點(diǎn)。

　　準(zhǔn)備金率的差異一度隨定向降準(zhǔn)實(shí)施逐漸加大。為落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，創(chuàng)新宏觀調(diào)控，在區(qū)間調(diào)控的基礎(chǔ)上實(shí)施定向調(diào)控的要求，人民銀行自2014年起創(chuàng)新定向降準(zhǔn)政策工具，截至2015年底累計(jì)實(shí)施7次。定向降準(zhǔn)大致分為兩類(lèi)。一類(lèi)是對(duì)特定類(lèi)別的機(jī)構(gòu)單獨(dú)調(diào)整存款準(zhǔn)備金率。2014年4月首次單獨(dú)下調(diào)了縣域農(nóng)村商業(yè)銀行和縣域農(nóng)村合作銀行存款準(zhǔn)備金率，隨后還多次以普遍下調(diào)存款準(zhǔn)備金率和對(duì)部分金融機(jī)構(gòu)額外下調(diào)存款準(zhǔn)備金率相結(jié)合的方式實(shí)行結(jié)構(gòu)性降準(zhǔn)。早期主要針對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行以及財(cái)務(wù)公司等，導(dǎo)致準(zhǔn)備金率差異擴(kuò)大。差異最大時(shí)，農(nóng)村信用社存款準(zhǔn)備金率檔次比大型銀行低7.5個(gè)百分點(diǎn)，非銀機(jī)構(gòu)比大型銀行低10個(gè)百分點(diǎn)。另一類(lèi)是對(duì)金融機(jī)構(gòu)個(gè)體按特定領(lǐng)域貸款考核情況實(shí)行優(yōu)惠準(zhǔn)備金率。從2014年起，對(duì)符合審慎經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)且三農(nóng)或小微企業(yè)貸款達(dá)到一定比例的非縣域商業(yè)銀行和外資銀行，定向降低存款準(zhǔn)備金率，2017年進(jìn)一步拓展和優(yōu)化為三農(nóng)、小微、扶貧、雙創(chuàng)四方面普惠領(lǐng)域定向降準(zhǔn)政策。此外，從2011年起，對(duì)縣域金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款考核政策，亦可視為一項(xiàng)定向降準(zhǔn)政策。隨著定向降準(zhǔn)政策的實(shí)施，金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率檔次一度增至十幾檔，形成了比較復(fù)雜的存款準(zhǔn)備金率結(jié)構(gòu)。

　　探索和構(gòu)建“三檔兩優(yōu)”準(zhǔn)備金率框架。存款準(zhǔn)備金率檔次過(guò)于復(fù)雜，給社會(huì)各界理解存款準(zhǔn)備金政策造成一定困難，差異化政策導(dǎo)向的邊際效應(yīng)也有所弱化。鑒此，人民銀行開(kāi)始考慮簡(jiǎn)并準(zhǔn)備金率基準(zhǔn)檔次，根據(jù)銀行體系大中小分類(lèi)和差異化發(fā)展的現(xiàn)狀，研究制訂了高、中、低三個(gè)基準(zhǔn)檔的簡(jiǎn)并方案，同時(shí)，考慮到兩項(xiàng)定向降準(zhǔn)政策社會(huì)評(píng)價(jià)較好，決定繼續(xù)保留并適時(shí)優(yōu)化，由此形成了“三檔兩優(yōu)”的改革框架。2019年5月6日，人民銀行下調(diào)服務(wù)縣域的農(nóng)村商業(yè)銀行的存款準(zhǔn)備金率，將其與農(nóng)村信用社并檔，明確提出“三檔兩優(yōu)”的準(zhǔn)備金率框架。此次降準(zhǔn)在5月15日、6月17日和7月15日分三次實(shí)施到位，釋放長(zhǎng)期流動(dòng)性總計(jì)3000億元，全部用于小微和民營(yíng)企業(yè)貸款。降準(zhǔn)后農(nóng)村商業(yè)銀行貸款投放積極性顯著提高，5~7月新發(fā)放小微和民營(yíng)企業(yè)貸款金額達(dá)降準(zhǔn)釋放資金量的2.8倍，貸款利率比前4個(gè)月平均水平低0.3個(gè)百分點(diǎn)。此外，2019年初優(yōu)化普惠金融定向降準(zhǔn)政策，將小微企業(yè)貸款考核標(biāo)準(zhǔn)由“單戶授信小于500萬(wàn)元”調(diào)整為“單戶授信小于1000萬(wàn)元”，擴(kuò)大了定向降準(zhǔn)優(yōu)惠政策的覆蓋面，使更多的小微企業(yè)受益。

　　“三檔兩優(yōu)”政策框架具有重大現(xiàn)實(shí)意義

　　有利于加強(qiáng)宏觀調(diào)控。受體制、機(jī)制影響，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)放貸沖動(dòng)普遍較強(qiáng)，審慎經(jīng)營(yíng)理念不足，從宏觀調(diào)控的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保持一定的存款準(zhǔn)備金率，有助于銀行的貨幣創(chuàng)造形成必要的約束。特別是大型商業(yè)銀行數(shù)量少，體量接近銀行體系的一半，對(duì)其執(zhí)行高一些的存款準(zhǔn)備金率，有利于增強(qiáng)對(duì)銀行體系和經(jīng)濟(jì)金融的調(diào)控，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，也符合加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)管理的要求。同時(shí)，通過(guò)松緊適度的存款準(zhǔn)備金率，調(diào)節(jié)流動(dòng)性供求均衡，對(duì)于中央銀行有效引導(dǎo)市場(chǎng)利率、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局也是非常有利的。

　　有利于流動(dòng)性管理。受經(jīng)營(yíng)地域、品牌等影響，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)在存款競(jìng)爭(zhēng)和負(fù)債能力上存在較大反差，大型銀行通常資金實(shí)力較強(qiáng)，流動(dòng)性較充裕；中小銀行資金實(shí)力較弱，流動(dòng)性相對(duì)緊張。實(shí)行三檔差異化存款準(zhǔn)備金率可較好地平衡行際壓力。銀行體系流動(dòng)性過(guò)剩或短缺，需要調(diào)整存款準(zhǔn)備金率時(shí)，采取定向上調(diào)或下調(diào)而非一刀切方式進(jìn)行對(duì)沖，流動(dòng)性調(diào)節(jié)更加高效精準(zhǔn)。對(duì)中小銀行而言，實(shí)行較低存款準(zhǔn)備金率，既可額外釋放部分長(zhǎng)期流動(dòng)性，減輕中小銀行的負(fù)債壓力，也可降低負(fù)債成本，在緩解貨幣創(chuàng)造的流動(dòng)性約束和利率約束方面也有重要意義。

　　有利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，金融機(jī)構(gòu)公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理仍不完善，保持一定存款準(zhǔn)備金率要求，儲(chǔ)備充足流動(dòng)性以備不時(shí)之需，可作為一項(xiàng)宏觀審慎政策，有利于穩(wěn)杠桿，關(guān)鍵時(shí)刻可保金融穩(wěn)定。近期包商銀行事件和金融市場(chǎng)波動(dòng)也證明，保留一定的存款準(zhǔn)備金在關(guān)鍵時(shí)刻是緩解流動(dòng)性壓力的重要資源。即使是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)，也有必要持有最低準(zhǔn)備金。從國(guó)際上看，發(fā)展中國(guó)家普遍保持較高的存款準(zhǔn)備金率，發(fā)達(dá)國(guó)家雖然法定準(zhǔn)備金率不高，但金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)危機(jī)教訓(xùn)后普遍增加了超額準(zhǔn)備金，近年來(lái)總準(zhǔn)備金率水平也不低。例如，美國(guó)、歐元區(qū)和日本的銀行體系當(dāng)前總準(zhǔn)備金率水平分別在12%、12%和29%左右。

　　有利于改善金融供給結(jié)構(gòu)。中小銀行特別是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)聚焦當(dāng)?shù)兀?wù)縣域和社區(qū)，但其客戶和市場(chǎng)小而分散，攬儲(chǔ)吸存成本較高，貸款信息成本、信用風(fēng)險(xiǎn)也高，對(duì)其執(zhí)行較低的存款準(zhǔn)備金率，除直接增加可貸資金外，還可彌補(bǔ)負(fù)債成本劣勢(shì)，推動(dòng)其開(kāi)展貸款價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，降低貸款利率水平，有利于增加、優(yōu)化基層金融供給。特別是2019年5月15日起將服務(wù)縣域的農(nóng)村商業(yè)銀行存款準(zhǔn)備金率與農(nóng)村信用社并檔，執(zhí)行較低存款準(zhǔn)備金率的機(jī)構(gòu)數(shù)量從2385家增至3544家，資產(chǎn)總規(guī)模也從5.6萬(wàn)億元擴(kuò)大至15.4萬(wàn)億元，有力推動(dòng)了金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在縣域的落地落實(shí)。對(duì)規(guī)模較大、服務(wù)全國(guó)或城市區(qū)域的商業(yè)銀行實(shí)行普惠金融定向降準(zhǔn)，深度契合了轉(zhuǎn)型升級(jí)和拓展市場(chǎng)的內(nèi)在需求，可重塑商業(yè)銀行的金融服務(wù)理念，在更大范圍內(nèi)有效撬動(dòng)真小微、真普惠的信貸投入；而對(duì)縣域金融機(jī)構(gòu)實(shí)施比例考核優(yōu)惠政策，則可鼓勵(lì)和引導(dǎo)其堅(jiān)持服務(wù)縣域定位，防止異化為縣域資金“抽水機(jī)”。近年來(lái)，普惠金融領(lǐng)域貸款和縣域金融機(jī)構(gòu)貸款情況明顯改善，一些大型銀行和越來(lái)越多的股份制銀行也達(dá)到普惠金融定向降準(zhǔn)第二檔優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，2018年銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)普惠口徑小微貸款增長(zhǎng)18%，增速比上年提高8.2個(gè)百分點(diǎn)，2019年第三季度末同比增速進(jìn)一步提高至22.5%；縣域金融機(jī)構(gòu)比例考核優(yōu)惠政策執(zhí)行率保持在八成左右，2014年以來(lái)各項(xiàng)貸款增幅比存款增幅高出5.2個(gè)百分點(diǎn)，縣域資金“抽水效應(yīng)”已明顯減弱。

　　總的來(lái)看，“三檔兩優(yōu)”準(zhǔn)備金率框架是新時(shí)期我國(guó)中央銀行調(diào)控框架的創(chuàng)新之舉，統(tǒng)籌兼顧了宏觀調(diào)控、流動(dòng)性管理、風(fēng)險(xiǎn)防范和結(jié)構(gòu)調(diào)整等多方面需要，是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。下一步，人民銀行將繼續(xù)完善這一框架，根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)變化，綜合運(yùn)用包括存款準(zhǔn)備金率在內(nèi)的多種貨幣政策工具，保持流動(dòng)性合理充裕，為高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造適宜的貨幣金融環(huán)境。■

責(zé)任編輯：劉萬(wàn)里 SF014