原標題：《中國金融》|城市有機更新的金融支持政策

　　來源|《中國金融》2021年第18期

　　作者|秦虹‘中國人民大學國家發展研究院城市更新研究中心主任’

　　導讀：以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，針對城市發展補短板、升功能、強活力的有機更新才是今后的方向。需要相應的金融支持政策，助力城市有機更新健康發展

　　2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規劃和2035年遠景目標建議明確提出要“實施城市更新行動”，城市更新上升至國家戰略層面，這為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務。隨后，2020年12月的中央經濟工作會把“實施城市更新行動”放在了擴大內需的這個戰略基點之中。未來，隨著城鎮化進入中高級發展階段，大規模、擴張式、以房地產開發為主的城市發展建設方式將轉向以盤活存量、提升質量為主的城市更新。但城市更新不能大拆大建，再走房地產開發的老路。以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，針對城市發展補短板、升功能、強活力的有機更新才是今后的方向。為此需要相應的金融支持政策，助力城市有機更新健康發展。

　　城市有機更新的內涵及重要意義

　　城市更新的定義是建立在過去近一個世紀以來發達國家城市的發展變化和政策調整之上的。一般說，城市更新可定義為通過對城市存量建筑資源的維護、改造、拆建、擴充等方式推進土地資源的重新優化配置、提高存量資源的利用效率、促進城市功能的全面或局部升級、實現居住條件的改善和生活品質的提高、增強城市活力與市場競爭力、推動產業結構轉換和升級的城市發展過程。

　　城市更新可分為以下三類：一是拆除重建類，即將原有建筑基本拆除，按城市新的規劃進行重新建設，更新前后土地使用權人和土地用途發生很大變化，多數城市按房地產開發方式進行，如棚戶區改造、老舊工業區和城中村拆除等；二是有機更新類，即基本保留城市原有街區肌理和建筑、只有少量拆除的更新，更新前后土地使用權人和土地用途或變或不變，這取決于是自我更新還是租賃更新，更新后主要以持有經營為主，如城市舊工業區、舊商業區、歷史文化街區等的升級更新；三是綜合整治類，指基本不涉及建筑物拆建的更新，更新前后土地使用權人和用途不變，更新后產生的主要是民生效益、社會效益和環境效益，如老舊小區改造、基礎設施升級、生態環境的改善等。這三種模式分別對應三種不同的更新運作方式和投融資模式。由于發展階段不同，各國城市更新的模式重點也不相同，一般早期或特殊時期的城市更新以拆除重建為主，成熟發展中的城市更新以有機更新和綜合整治為主。

　　8月31日，住建部正式發布的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提出，嚴格控制大規模拆除、嚴格控制大規模增建、嚴格控制大規模搬遷的要求，明確了未來城市更新將減少拆除重建，走向有機更新的模式。

　　城市有機更新是對城市遺產的最大尊重，在當前“雙循環”新發展格局下，城市有機更新因其自身內嵌的經濟、社會、環境目標與內循環核心要素高度契合，由此將成為我國新經濟模式下重塑城市產業結構、提高消費水平、改善人居環境、推動城市向內涵式高質量發展轉型的重要路徑，具有重要意義。一是，有機更新是提升城市內在質量的更新，城市有機更新的內容大大超越了傳統舊改以物質形態改造為主的范疇，從建筑物更新、社區環境更新擴展到了城市結構及功能體系更新、產業結構升級、歷史文脈傳承等多方面的內容，實質上是對城市空間結構的再布局、土地資源的再開發、經濟利益的再分配和城市運營模式的再優化，以創建最適合人工作和生活的城市空間環境。二是，城市有機更新是提高城市資源利用效率的重要路徑，城市的發展質量體現在城市的承載力、資源產出效率和產業的市場競爭能力等多方面，有機更新的作用就是可以充分利用城市本底優勢，節約開發建設運營成本，在舊空間引入新型產業和商業業態，促進產業競爭力不斷提高。三是，城市有機更新是新舊動能轉換的動力，城市有機更新與新區建設或大拆大建相比更需要創新，只有通過科技引領，注重創新驅動和文化創意產業的發展，打造產業智慧化、智慧產業化、跨界融合化的新業態等，才能實現城市在舊空間上的高質量發展，所以城市有機更新有助于推動城市動能轉換升級。四是，城市有機更新是對歷史文化脈絡的維護，建筑是城市文化與歷史記憶的載體，不同時期的歷史建筑反映了不同的城市文化，在城市化高速發展的今天，對城市歷史街區和老舊建筑的有機更新能夠為城市建筑文化保留一處基底，留住一代人的“鄉愁”，同時為老舊城市以及周邊區域發展注入新的經濟活力。五是，城市有機更新是城市管理的制高點，城市是生命體、有機體，要建設城市、發展城市、管理城市，就要樹立城市“全生命周期管理”的意識，城市發展的全過程是一個不斷更新、改造的新陳代謝過程，涉及長期性、復雜性、多方利益博弈，而城市有機更新需要從權屬、空間、建筑、產權、業態、交通、環境、生態、歷史、文化、風貌等多維度控制與協調管理，并可持續運營，在更新中實現引人、聚人、留人，實現城市高質量發展，這是城市管理的制高點。

　　城市有機更新與傳統的房地產開發模式迥異

　　城市有機更新雖然涉及房屋和土地，但與房地產開發迥然不同。第一，房地產開發是大拆大建式、標準化、可復制的建設方式；而城市有機更新是漸進式、“留+改+拆”、以留改為主的建設方式。第二，房地產開發是推倒重建，主要是解決城市發展的增量需求問題；而城市有機更新是改空間、補短板、升產業、留文化、保民生、美環境，歷史印跡呈現與現代功能提升相結合，主要解決城市可持續發展的問題。第三，房地產開發是以散售、高周轉為主要特征的盈利模式；而城市有機更新是持有經營，以依靠資產管理和運營、提高現金流為主要特征的盈利模式。第四，房地產開發是以土地招拍掛方式，由單一房地產開發企業主導的發展；而城市有機更新是片區統籌，規劃引導，由政府、企業、社區、原居民共同主導的發展。城市有機更新告別傳統的房地產開發模式，那么地方財政怎么辦？答案是，未來城市的發展就是要依靠發展產業，包括先進制造業和現代服務業，促進實體經濟發展，通過現金流獲得稅收來支持城市的財政，實現中央提出的“推動金融、房地產同實體經濟均衡發展”的要求。

　　在城市發展轉型的大趨勢下，城市有機更新是傳統房地產企業轉型發展的重要方向，對企業獲取新的發展資源、探索新的盈利模式、積累可持續發展經驗具有重要意義。通過城市有機更新，房地產企業可以在更長的價值鏈條上創造更多的服務價值，以獲取更理想的利潤水平。

　　城市有機更新需要金融創新支持

　　城市有機更新與房地產開發的金融需求完全不同。城市有機更新涉及的產業鏈條較長，主要靠持有經營獲得收益，需要創新金融支持方式。城市有機更新下的融資鏈條分為“投資—建設—運營”三個環節。在前期，由于盈利的不確定性較大，較多地需要股權方式的融資；隨著項目改造進程的深入，項目不斷成熟、風險點逐漸排除，由于更新資產的價值已逐漸顯現，這個環節可更多利用債權方式融資；當項目進入運營階段后，由于經營過程的現金流已經趨于穩定，這個環節可采取資產證券化的方式進行融資。所以，城市有機更新投融資的基本規律是：投資基金化、建設信貸化、運營證券化。目前這“三化”均需金融創新支持。

　　投資階段的基金支持

　　在城市有機更新項目啟動前期，由于不確定性較大，融資較為困難。這個階段可采取基金化的投資方式融資，通過設立城市更新基金等金融品種，以股權為主為項目籌集資本金。國外很多城市的更新項目都是由保險資金、養老基金等機構投資者以基金形式投資的，如美國的黑石房地產基金就經常采用“買入、修復、賣出”的策略進行地產投資。黑石房地產基金通常會在項目前期以低于重置成本的價格收購物業資產，之后將收購的物業資產整合到統一的投資管理平臺進行改造和運營。待這些物業資產升值后，將其出售給保險公司或REITs等長期投資人，從而獲取資本收益。

　　城市更新基金主要有城市更新私募基金和城市更新產業基金兩大類。城市更新私募基金一般由市場化機構發起，由專業的投資機構進行基金的搭建、管理以及最終實現退出。例如，由紅星美凱龍與高和資本共同發起設立的國內首只家居商業地產并購基金——紅星美凱龍商業地產并購基金就是依此模式運作的。該并購基金多次在業主方需要盤活物業資產時，收購紅星美凱龍的自營商場和委管商場物業產權，在商場運營不受到影響的過程中幫助原業主轉變為輕資產運營，化解經營風險。

　　城市更新產業基金一般是政府引導性基金，資金來源是行業國企，同時吸納銀行、非銀金融機構及民間資本等社會資金。這些基金利用相關政府部門的資源，通過投資機構的市場化運作，以支持目標行業及企業的發展為政策指導，以股權、債權等方式投資于基金，為發揮政府引導作用，產業基金一般為母子架構。如，2021年6月，上海地產集團與招商蛇口、中交集團、萬科集團、國壽投資、保利發展、中國太保、中保投資等國資背景的房企和保險資金共同成立了800億元城市更新基金，是目前全國落地規模最大的城市更新基金。上海城市更新基金為母子架構，共分為三個基金，分別為城市更新母基金、一級開發子基金和針對自持商業運營的子基金，由上海地產集團作為基金管理人。城市更新母基金不完全以盈利為目的，其主要作用是利用政府性資金撬動社會資本，發揮資金的杠桿放大效應，引導資本投資方向，以達到招商引資、促進當地相關產業發展等目的。母基金對子基金或者項目進行投資時通常本著“參股不控股”的原則，基金和項目的經營和決策按照市場化原則運行。政府性資金投入通過母子基金的兩級放大機制將會為城市有機更新項目引進大量優質的社會資本，化解前期融資難點。

　　政府引導母基金提供的項目前期融資渠道，很好地完善了城市有機更新整個融資鏈條，為后續資本進入營造了良好的金融環境，也有利于后續的投融資機構去發現項目價值并提供進一步的資金支持。當前，我國城市機更新基金規模不大，在實施城市有機更新行動啟動后，需要在政策上支持通過基金模式籌集城市更新的資本金。

　　更新階段的信貸支持

　　建設信貸化是指在更新改造建設過程中的建設資金更多依靠銀行貸款支持，唯此才能滿足更新中的建設資金需要。信貸融資主要包括銀行貸款、信托貸款與政策性金融貸款。

　　城市有機更新與房地產開發不同，在信貸政策上，應該將城市有機更新從房地產信貸中獨立出來，單獨監管。此外，城市有機更新項目涉及城市老城市復興，利益鏈條廣、投資周期長，特別需要政策性金融支持。在我國的城市化進程中，中央和各級地方政府在支持城市有機更新發展中，政策性金融發揮的作用較大。例如，依托國家信用支持的國家開發銀行等政策性金融機構不僅通過提供貸款為很多項目攤薄了融資成本，降低了市場化主體的投資風險，而且通過聯合融資及組建銀團等方式吸引了眾多社會資本參與。在城市有機更新項目中，一些地方政府會通過金融機構發放一定政策性補貼。比如，2018年上海市出臺的《上海市歷史風貌保護及城市有機更新專項資金管理辦法》規定，對于社會資本參與成片歷史風貌保護地塊改造項目給予一定期限的利息補貼，補貼時間不超過5年。但由于城市更項目所需資金量較大、運營周期較長，不超過5年的貸款貼息對于項目公司的支持并不足夠，當前迫切需要各級政府部門聯合有關金融機構構建一種長效作用機制，創新出更多能夠減輕更新企業負擔、激發其參與城市有機更新積極性的金融產品。

　　深化金融供給側結構性改革，需要以市場需求為導向，構建多層次、廣覆蓋、有差異的金融服務體系。我國政策性金融的發展要關注一些由市場化項目公司牽頭的優質城市有機更新項目，擴大金融服務范圍。對于符合國家相關政策并且具有良好前景的項目，應當更加積極地提供全周期的金融支持。政府也應出臺支持城市有機更新的金融政策，使得更多的城市有機更新項目能夠享受政策性金融的優惠。

　　運營階段的證券化支持

　　運營證券化是指在城市有機更新項目進入成熟階段，能夠產生穩定的現金流之后，把產權以證券化的方式在資本市場上賣出，以實現前期投資人的退出。這類金融工具主要包括房地產投資信托基金（REITs）、抵押貸款證券化（CMBS）和收益權資產證券化（ABS）。

　　資產證券化是在城市有機更新項目中實現投資退出和持有運營的關鍵性制度安排。通過REITs這一市場化的直接融資途徑盤活存量資產，加快建設資金流轉速度。2020年4月24日，中國證監會與國家發展改革委聯合發布了《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點相關工作的通知》，旨在盤活存量資產、形成投資良性循環，吸引更專業的市場機構參與基礎設施項目運營管理，提高投資建設和運營管理效率，提升投資收益水平。城市有機更新涉及老城區承載力提高，如果將有機更新項目納入REITs試點，退出的資本可以再投入新的更新項目，則可真正形成一個投資退出的閉環，從而撬動更多社會資本參與開發建設。

　　總之，城市有機更新類項目是對原有物業進行的功能改變以及升級改造，不需要進行大規模的拆除重建。但目前缺乏一套與城市有機更新對標的融資支持體系。在傳統融資模式受限的情況下，各級政府應該出臺相應政策大力發展新型融資模式來幫助企業拓寬融資方式，降低融資成本，包括以下內容：將城市有機更新項目的金融政策從目前房地產開發金融政策中分離出來專項管理；引導和鼓勵保險、金融機構進入城市有機更新領域；爭取國家開發銀行的政策性金融支持；鼓勵設立私募和政府性城市更新產業基金，引導和激發市場力量；將公募REITs試點擴大到城市有機更新項目；等等。通過城市有機更新，真正實現建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市的更新目標。

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責任編輯：潘翹楚