中國對于降低能源消耗的愿望從未像現(xiàn)在這樣強烈，但是行政命令降耗收效不佳

　　能源：降耗之路欲速不達

　　□本刊記者 李其諺／文

　　中國政府提出“十一五”期間將實現(xiàn)降低能源消耗20%的目標，降低能耗已逐漸上升到國策的高度。從中央到地方，對于降低能源消耗，建立節(jié)能性社會前所未有的重視，各部門各省市紛紛重拳出擊，力度可謂前所未有，而在“十一五”第一年收獲的結果仍令人失望。

　　新年伊始，中國國家統(tǒng)計局局長謝伏瞻即宣布，從去年三季度起，中國單位GDP能耗出現(xiàn)了三年來的首次下降。但官方提出的單位GDP能耗全年下降4%的目標很可能實現(xiàn)不了。幾天之后，國家環(huán)�？偩指本珠L潘岳也在公開場合指出，2006年，中國主要污染物排放不但沒有下降，反而在上升。

　　根據(jù)規(guī)劃，降耗20%的目標分解下來，平均每年需完成降低能耗4%的任務。但是，在2006年年底，中國的能源政策制定者們，對于中國節(jié)能4%、減排2%的目標雙雙落空已經心中有數(shù)。

　　2006年目標的落空，意味著今后四年節(jié)能目標的實現(xiàn)任務將更為艱巨。2006年年底召開的全國發(fā)展和改革工作會議上，國家發(fā)改委主任馬凱指出：“如果明年節(jié)能降耗和污染減排目標仍然完不成，不僅影響‘十一五’規(guī)劃目標的實現(xiàn)，也會對長遠發(fā)展帶來不利影響。”

　　究竟是什么阻擋了中國降耗之路？

　　2006：治標不治本

　　中國政府對節(jié)能降耗不可謂不重視。

　　2006年，國家發(fā)改委與各省政府和有關中央企業(yè)簽訂了節(jié)能目標責任書；年中，國務院下發(fā)了《關于加強固定資產投資調控從嚴控制新開工項目的意見的通知》；8月初，國家統(tǒng)計局公布中國上半年單位GDP能耗指標不降反升之后，發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保總局、安全監(jiān)管總局、銀監(jiān)會等五部委又聯(lián)合下發(fā)了《新開工項目清理工作指導意見》，并派出六個調查組在全國范圍進行了新開工項目集中清理工作。

　　與此同時，國家發(fā)改委正在醞釀《關于深化價格改革促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的意見》，力圖運用“價格杠桿”來達到節(jié)能的目的。從這份改革方案看，資源性產品價格的改革將從水、石油、電力、天然氣、煤炭、土地等領域展開，提高排污費、污水處理費和垃圾處理費的征收標準，并把環(huán)境治理成本和資源枯竭后的退出成本計入上述產品的定價中。

　　無論是項目審批還是在能源價格上實行環(huán)保成本加價，都是固化政府既有權力的做法，因而成為有關部門樂于采取的調控手段，以為可收“立竿見影”之效。但業(yè)界對這些清理和加價，有“治標不治本”的看法——通過推高成本的價改方案固化了計劃模式下“成本定價”的思路，對項目的清查固然轟動一時，卻相當于以猛藥強行堵住出血口，往往過不了多久就“突圍”反彈。行政命令式的國家宏觀調控政策的尷尬處境，已在過去被反復證明。

　　比如，2005年1月，國家環(huán)�？偩帧敖型！绷松婕叭珖�13個省市的30個違法開工項目，被媒體稱為“環(huán)保風暴”。僅過了三個多月，這30個違法開工的項目大多數(shù)已通過補辦手續(xù)等方式得到了開工許可。

　　2006年下半年政府力推的一系列嚴厲宏觀調控政策，當時確實起到了抑制相關投資的效果。在2006年底召開的發(fā)改委工作會議上，國家發(fā)改委主任馬凱指出：“今年下半年以來的宏觀調控成效進一步顯現(xiàn)，經濟運行中的一些突出矛盾和問題有所收斂，投資增幅回落，1到11月，城鎮(zhèn)固定資產投資增長26.6%，增幅比上年回落了4.7%�！�

　　然而，根據(jù)規(guī)律，這些清理工作能否持久，仍然受到廣泛懷疑。

　　2007：繼續(xù)分解指標

　　2007年2月2日，國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地在“2007中國投資論壇”上表示：“去年政策措施執(zhí)行的時間太短，可能效果并未完全顯現(xiàn)。如果今年還沒有明顯效果，就說明政策力度還不夠強�！�

　　國家統(tǒng)計局局長謝伏瞻表示，節(jié)能降耗的政策，包括價格改革、稅制改革、調整高耗能產能、加快技術進步和調整資源型產品出口退稅等政策，“應該說這些措施正在收到積極的成效”。

　　然而，從中國政府已經出臺和即將出臺的一系列節(jié)能政策來看，行政手段仍然在其中占據(jù)主要地位。譬如，中國實行了萬元GDP指標公報的制度，將能耗降低的指標分解到各個省區(qū)；與各省市和大型的中央企業(yè)簽訂“節(jié)能目標責任書”；發(fā)布國家重點行業(yè)清潔生產技術指導目錄等。凡此種種，仍然致力于壓任務，這不能不說是一個危險的信號。

　　橫向而看，分解“節(jié)能指標”這種頗具計劃經濟色彩的做法將成為2007年節(jié)能工作的“一景”。

　　2006年11月，國務院批復了國家發(fā)改委報送的《關于報請審批下達〈“十一五”期間各地區(qū)單位生產總值能源消耗降低指標計劃〉的請示》。

　　根據(jù)這一文件，中國將把能耗降低的指標分解到各個省區(qū)，五年間各省的單位GDP能耗將下降12%到30%不等。其中，吉林省的單位GDP能耗目標是，2010年要比2005年下降30%，山西、內蒙古下降25%，山東下降22%，云南、青海下降17%，廣東、福建下降16%，廣西下降15%，海南和西藏下降12%，其他省份降幅均為20%。這個指標將層層分解，一直落實到地市縣和重點能耗企業(yè)。

　　在2007年，重點領域的能耗大戶將成為重點盯防的對象。根據(jù)發(fā)改委的精神，這些領域包括鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、建材等，重點企業(yè)主要是年能耗在萬噸標煤以上的企業(yè)。

　　國家發(fā)改委主任馬凱透露，能耗指標將成為今后項目審批的強制性門檻，中國將組織實施固定資產投資項目的節(jié)能評估和審查工作，完善主要工業(yè)能耗設備和產品能耗范圍，有關的能源價格政策和財稅政策也將繼續(xù)出臺。對于上述重點領域的監(jiān)控將成為2007年能源工作的重中之重。

　　2007年1月29日，在全國電力工業(yè)上大壓小節(jié)能減排工作會議上，國務院副總理曾培炎談及電力節(jié)能形勢時指出，“中國的燃煤機組中，單機10萬千瓦以下的小機組達1.15億千瓦，每年消耗原煤4億多噸，排放二氧化硫540萬噸�！比绻�“上大壓小”的目標可以實現(xiàn)，就能完成全年節(jié)能4%的目標。

　　事實上，在2006年年底召開的經濟運行工作座談會上，國家發(fā)改委的主要負責人和上述重點領域的行業(yè)協(xié)會的負責人都在重點討論這些行業(yè)的“節(jié)能大計”。而建立指標體系，加強鋼鐵等重點領域的能耗指標監(jiān)測已在與會者中達成共識，行業(yè)協(xié)會將成為檢測工作的重要監(jiān)督者。

　　中國正在行政降耗之路上愈走愈遠。

　　缺失的一角

　　這些以行政手段為主的方式能否在長期取得效果，受到識者的廣泛懷疑�！皩訉訅褐笜说暮蠊�，收獲的將會是一堆假數(shù)。”鋼鐵協(xié)會副秘書長李世俊指出。

　　發(fā)改委能源研究所原所長周大地認為，問題出在結構性調整不力上。“要實現(xiàn)20%的節(jié)能降耗的目標，其中30%到40%可以通過技術手段來實現(xiàn)，但是有60%至70%需要通過結構性調整來實現(xiàn)�！�

　　原國務院發(fā)展研究中心副主任陳清泰則在2007年2月召開的能源論壇上明確提出，中國在節(jié)能降耗問題上應該減少對行政手段的依賴，而更多地依靠市場手段來解決問題。

　　他指出，面對能源環(huán)境的嚴峻形勢，通過分解節(jié)能指標、嚴格考核等來實現(xiàn)降低20%的目標，是一個重要措施。但面對不同企業(yè)、不同產業(yè)、不同地區(qū)的復雜情況，以政府人員判斷層層下達的指標，很難做到科學合理。過度使用行政性工具，不僅有技術難度，而且還會增加管理成本，帶來社會的不公。政府的政策包括價格、技術標準、法規(guī)、經營激勵等，應當通過市場起作用，著重建立全社會的節(jié)能環(huán)保機制，這樣就可以實現(xiàn)“四兩撥千斤”的效果。

　　這位曾就能耗問題反復呼吁的專家表示，現(xiàn)在政府還掌握著很多重要資源的配置，控制著重要生產要素的價格；加之環(huán)境監(jiān)管不到位，使得稀缺生產要素升值和資源環(huán)境的壓力大多隔離在了政府層面，政府的屏敝作用阻礙著經濟信號的正常傳遞。一方面，國家一次次設定明確的轉變經濟增長方式的目標；另一方面，又不斷通過行政干預維護了一個資源依賴型的發(fā)展環(huán)境，抑制了市場機制的作用。政策的導向和政策目標相背離，致使經濟增長中的許多突出矛盾難以解決。

　　“當各地政府和企業(yè)依據(jù)扭曲的經濟信號各自作出決策的時候，就會不斷地重復土地管理失控、投資過熱、高能耗產品和產業(yè)快速增長、環(huán)境惡化等突出矛盾�！标惽逄┱f。-

    更多精彩內容請見《財經》雜志網站