解決“三農”問題的下一個突破口，在于進一步賦予農民權利，“給農民以國民待遇”

　　“三農”：突破“權利”之障

　　□本刊記者 常紅曉／文

　　年齡三四十歲，像候鳥一樣往返于城鄉之間；種地，每畝有數十元錢補貼，但幾乎被化肥等農資漲價所抵消；每年外出打工十個月，遭遇拖欠工資是家常便飯；可能遭遇政府的低價征地，只好走在上訪路上……這大致是一個當代中國農民的肖像。

　　其實，2006年已經是中國9億農民境遇獲得改善的一年：沿襲兩千多年的農業稅被取消，農民收入不同程度有所提高；進城打工仍存有障礙，但政府部門已設立專門機構應對；全國累計4.06億人被納入農村合作醫療網；處于義務教育階段的子女或可免除學雜費；數千萬赤貧農民有望獲得最低生活保障；等等。

　　巨大的城鄉差距并未縮小，也是鐵的事實。

　　2006年中國農民人均純收入增長7.4%，已是連續第三年快速增長。但是，農民收入的增長幅度依然低于城鎮居民，城鄉居民收入差距繼續擴大，達到3.28∶1。也就是說，一個農民三年多的收入，才相當一個城鎮居民一年的收入。如果把城市居民享有的衛生、教育、社會保障等政府“隱性補貼”計入，中國城鄉差距可能超過6∶1。這一差距無論是發達資本主義國家還是發展中國家，都是極為少見的。

　　在收入的差距背后，還有財稅政策的差距。據原

國家稅務總局副局長許善達研究，取消農業稅后，農民依然承擔諸多不合理稅收負擔，距公平統一的城鄉稅制依然遙遠。以2003年為例，農民承擔的生產資料購置

增值稅、車輛購置稅，以及日常消費中負擔的增值稅、營業稅、利息稅等，全年共計約4788億元，占農民總收入的14.3%。

　　這些差距是物質上的，也是精神上的；是心理上的，也是法律上的——但歸根結底，是“權利的差距”。

　　從政治上看，這種權利是參與選舉和制定規則的權力；從經濟上看，是對土地、資金、人力等要素的掌握和支配權；從社會上看，是獲得義務教育和公共衛生保障的機會。因此，“三農”問題在本質上是“權利問題”——農民希望自由遷徙，爭取獲得土地增值收益，希望加大農村公共投入，期待能夠自己選擇村莊乃至鄉鎮的領導者。

　　2006年，“三農”領域亮點閃爍。下一個突破口在于進一步賦予農民權利，“給農民以國民待遇”。

　　殘缺的權利

　　2004年以來，中國農村發生的兩件大事足以載入史冊：一是大幅降低并取消農業稅；二是中央政府投巨資資助農村義務教育。前者改變了國家與農民的關系，有望變“多取少予”為“多予少取”；后者則可提高中國人力資本價值，具有歷史性影響。

　　但是，取消農業稅后，農地沖突和矛盾凸現。據中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文分析，中國農村每年發生數萬起群體性事件，接近50%都與土地征占問題有關。如此集中的矛盾沖突，顯然不是政策執行不力所能解釋，必然與制度缺失有關。

　　中國現行法律規定，農民對所擁有的耕地只有使用權，即“農地承包權”。由于農民對農地缺乏處置權，一旦土地用于工業或商業，由此產生的溢價農民并不能支配；也就是說，中國農民對其“集體所有的土地”只有耕種權，而無處置權和增值收益分配權，顯然這是一個“殘缺的產權”。

　　正是由于農民缺乏完整土地產權，地方政府可以低價征用農民土地，失地農民最多只能拿到相當于征地前農地平均年產值30倍的補償，4000多萬“無地無業無社保”農民也應運而生。

　　與土地問題一樣，勞動力也是基本生產要素。中國農民就是人力資本的所有者。但現行戶籍制度實際上在限制農民自由出讓自己的“人力資本”。比如，農民到一個地方打工，要辦理暫住證、務工證、健康證，女性農民外出還要辦理流動人口計劃生育證明等。有的城市還規定，農民工不能進入某些指定行業。而辦理這些證件要付出成本。限制勞動力的自由進入，實際上提高了農民的成本，等于間接剝奪農民的工資；對禁止進入的行業，農民工人力資本的實際價格為零。這是人身權利的缺失。

　　更值得關注的問題是，現行《選舉法》規定，在各級人大代表選舉中，“農村每一代表代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數”；也就是說，從選舉權的意義上，一個農民相當于四分之一個市民。選舉權本質上是“參與制定游戲規則的權利”，但一切規則歸根結底是“權利分配的規則”。這是公民權利的缺失，或許正是農民權利殘缺的根源。

　　“三千年未有之變”

　　“三農”問題其實與每個中國人相關，與每個市民相關。如果農民工能夠定居城市，每年的“春運”難題會有所緩解；如果農村宅基地能夠“入市”，或許城市的房價不會如此攀升；如果農民成為土地的主人，“糧食安全”可能無需擔心；企業家會發現，如果農民享有社會保障，生產效率或會有所提高。

　　自2000年以來，中國政府解決“三農”問題力度不斷加大：推行“農村稅費改革”，到2006年全國取消農業稅；2003年，試點新型農村合作醫療；2005年底，決定投資2182億元資助農村義務教育；2006年底，政府決定在全國建立“農村低保制度”。

　　這些舉措改善了基層政權與農民的關系，給農村進一步改革提供了良好開端。高層決策者已經認識到，惟有堅持改革才能縮小城鄉差距，惟有制度創新才能改變農村現狀。

　　與此同時，農業總產值占中國GDP的比重不斷下降，2006年已經降至11.8%，在三年前，這一數字還是14.4%。盡管中央一再強調農業是國民經濟的基礎，但農業的地位事實上已不再那么重要，農業總產值占GDP的比重仍將繼續下降。

　　目前中國有13.1億人口。據人口學家預計，這一勢頭到2025年中國人口達到14.5億的高峰后將快速下降，過去擔心的“人口爆炸”幾無可能。隨著城市化進程加快，中國將不可避免地出現城市人多于農村人的事實。

　　今日之中國，正在經歷“三千年未有之變”：由一個人口眾多的農業國，變為一個實現工業化的現代國家。高速的工業化、急劇的城市化給中國帶來諸多“成長的煩惱”：耕地數量急劇減少，環境污染日益嚴重，農地沖突有增無減，新的社會矛盾凸現。這些都對決策者構成考驗，也是進一步制度性改革的動力。

　　決策者與社會輿論的良性互動，已成為解決“三農”問題的契機。識者指出，惟有賦予農民權利，才能最終解決“三農”問題。而今日中國之變，已經為從權利入手解決“三農”問題提供了現實可能性。

　　走向“權利時代”

　　2006年，決策者倡導建設“社會主義新農村”。在取得成績的同時，值得警惕的是，一些地方領導為了追求政績，不約而同地“大干快上新村莊建設”，甚至以省區為單位搞起了“農民集中居住”。

　　這不僅造成巨大的資源浪費，而且嚴重侵犯農民土地財產權，引發諸多農民上訪。2006年9月，中央政府出臺了強化土地調控、限制濫占耕地的“31號文”，但執行效果尚待觀察。

　　對于決策者而言，“新農村建設”的目標已經明確，關鍵的問題是如何走到理想的彼岸。

　　2006年，各省農村綜合改革已經如火如荼，但各項制度改革與新農村建設進程如何協調？農村金融服務薄弱，早有呼吁如潮，但至今尚未破題。

　　據記者了解，近期中央有關部門正在部署農村金融改革方略，但改革的總體框架依然未得到充分討論。

　　有學者指出，建設“社會主義新農村”，繞不過農民的權利問題。首先要尊重農民的土地財產權。即將交付審議的《物權法(草案)》，把農地承包權和宅基地使用權明確定義為“物權”，這無疑是巨大的進步。現行的政府低價征用然后高價賣出的土地制度，已落后于時代要求，亟需作出制度性改變。

　　與此同時，農民作為公民，也應該享有最低生活保障的權利、公共衛生和基本醫療保障的權利、農村孩子免費義務教育的權利、農民工社會保障的權利、農民與城鎮居民的平等選舉權利，等等。

　　中國現有18.31億畝耕地，9億農民。除了1.2億農民工、0.8億鄉鎮企業職工、1.5億農村中小學生、0.86億老齡人口，真正的種地農民還有約4.5億人。在中國農業產值占當年GDP只有11.8%的情勢下，農村勞動力至少還有2億人需要轉入非農產業。這對中國的戶籍制度改革無疑提出更為迫切的要求。

　　中國政府已作出承諾：2007年，全國建立農村低保制度，農村合作醫療覆蓋率擴大到80%，全國農村義務教育普遍免除學雜費；農民工社會保障的具體政策也在制定或落實之中。當然，這些政策推進的力度，要受到財政能力的制約，不可急于求成，一蹴而就。

　　“三農”問題是中國走向現代化不可回避的問題。目前破解“三農”難題的歷史條件已經具備；時不我待，任何猶疑和退縮都會貽誤良機，而賦予農民權利的改革則是中國的進步，也是歷史的進步。 -

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