原標題：新基建、減稅，錢從哪來？赤字率該破3就破3！——2020年財政政策建議

　　來源：澤平宏觀

　　文：羅志恒  任澤平  盛中明

　　導讀

　　疫情加劇了中國經濟的下行壓力，總書記強調“宏觀政策重在逆周期調節，節奏和力度要能夠對沖疫情影響，防止經濟運行滑出合理區間，防止短期沖擊演變成趨勢性變化。積極的財政政策要更加積極有為”。面對疫情沖擊、貿易摩擦和經濟下行，我們旗幟鮮明倡導減稅和新基建（參考《是該啟動“新”一輪基建了》《疫情對中國經濟的影響分析與政策建議》等）。但是，在當前財政形勢嚴峻的情況下，錢從哪來？公共財政赤字率能否突破3？我國真實赤字率是多少？在全球高不高、風險大不大？應該怎樣實施積極財政政策？

　　摘要

　　一、受疫情沖擊和中美貿易摩擦的影響，2020年經濟下行壓力大，亟需減稅降費、加碼新基建，財政支出擴大的錢從哪來？

　　中國經濟持續下行，既有潛在增長率下降、內部改革不到位的因素，也有外部性、周期性和政策性因素的疊加。當前又疊加疫情沖擊和中美貿易摩擦，總需求不足。疫情短期沖擊供給和需求，供給端，部分地方政府過度防疫導致復工率不高，原材料、勞動力等生產要素流通受阻，企業停工減產。需求端，消費、投資、出口三駕馬車都受到沖擊，群體聚集性行業受沖擊更嚴重。其中，餐飲、旅游、電影、交運、教育培訓、金融、房地產等受沖擊最大。微觀上，民企、小微企業、彈性薪酬制員工、農民工等受損嚴重。

　　面對當前持續攀升的經濟社會風險，到底是保財政還是保增長，是堅持平衡財政還是功能財政，引發爭議。我們認為，當務之急是保增長，保增長就是保就業、保企業，堅持功能財政理念，通過適度的赤字率提高來支持減稅降費、搞新基建。減稅降費、新基建，穩定總需求，提振企業和居民信心，經濟發展了，稅基擴大，財政赤字自然縮小。有觀點認為，大搞減稅、基建將增加地方債務負擔、財政收支平衡壓力大，我們認為這種觀點缺少長遠的大局觀，在經濟下行壓力大的時候財政還要保收支平衡將使企業、居民雪上加霜，財政應該搞跨期平衡，從平衡財政轉向功能財政。只要中國經濟繁榮發展，人民安居樂業，何愁未來財政問題。如果百業蕭條，財政何談平衡？

　　兩個經典案例可以說明減稅降費和基建在當期推升赤字和債務，但在長期看有利于經濟增長，釋放經濟增長潛力，最終帶來經濟繁榮和財政盈余。80年代里根時期兩次大規模減稅、增加軍事開支、研發支出和互聯網建設，直接推動了1983年開始美國經濟復蘇，直到里根任期結束美國GDP始終維持在3.5%以上；失業率下降，至1989年末始終維持在6%以下。到了90年代克林頓時期，減稅、基建支出培育了IT和互聯網新經濟的大繁榮；美國聯邦財政赤字從1983年的-5.9%持續縮窄至里根卸任時的-2.8%，1998-2001年甚至出現了財政盈余。1998年中國遭遇亞洲金融危機，1998-2000年，分別向四大行定向發行1000億、600億和500億特別國債，重點投向基礎設施項目，避免了經濟斷崖式下滑。盡管當時爭議很大、批評很多，但現在看來意義重大，既改善了民生，又大幅降低了運輸成本，提升了中國制造的全球競爭力，釋放了中國經濟高增長的巨大潛力，中國經濟從1998年的7.8%上升到2000年的8.5%及其后高達10%以上的增速。

　　二、赤字相關理論和理念

　　財政赤字是收不抵支的直接表現，主要源于減稅降費收入下行以及政府規模擴張支出擴大，存在債務融資和貨幣化融資兩種方式。發展中國家的赤字主要源于建設需要，發達國家的赤字主要源于民生福利需要。彌補赤字有債務融資和貨幣化融資兩種方式，前者只是需求從私人部門轉移到政府部門，后者增加基礎貨幣，可能產生通脹。

　　財政理念分為平衡財政和功能財政理念。平衡財政會加劇經濟波動，功能財政要求逆周期調節。財政平衡本身不是目的，而是社會總供求平衡的一種手段。合理的赤字能促進經濟發展和完成改革任務，但過高的赤字可能導致債務風險、推升通貨膨脹、擠出民間投資、降低經濟效率。

　　三、財政赤字是全球性現象，從國際經驗和當前國內情況看，公共財政赤字率不應受3%的限制的六大理由

　　中國大部分年份為赤字，發達國家赤字率波動性大，近年來發展中國家赤字率更高，但政府債務率仍低于發達經濟體。除韓國、新加坡、挪威和中國香港等常年保持財政盈余外，大多數國家（地區）在大部分年份保持財政赤字。1978年至今，中國僅1978、1981、1985和2007年出現微小盈余。從區域看，2018年發達經濟體赤字率平均為2.7%，新興發展中經濟體為3.9%，金磚國家除俄羅斯實現財政盈余外（財政盈余/GDP為2.9%），赤字率普遍較高，巴西、印度和南非分別為7.2%、6.4%和4.4%。2018年發達經濟體和發展中經濟體的平均政府債務率分別為98.4%和47.5%。

　　衡量中國赤字率有四個口徑的指標，其中全球可比口徑赤字率達到4.1%，在全球處于中等水平，廣義赤字率達到10.7%。

　　1）官方赤字率基本穩定在3%及以下，僅反映調整后的公共財政赤字率，不包括政府性基金、國有資本經營和社會保險基金，不能反映政府全部收支活動。

　　2）實際赤字率已連續4年突破3%，2018年達到5.7%，包括官方赤字、使用結轉結余、預算穩定調節基金和專項債，更能反映我國的財政政策積極程度及政策周期，與GDP增速呈現明顯的負相關關系，逆周期調節特征明顯。

　　3）IMF的全球可比赤字率，2016-2018年中國的赤字率分別為3.7%、3.9%和4.8%，處于全球中等水平。該口徑剔除了土地出讓收支，但包括了國有資本經營和社保收支差。2018年中國高于南非（4.4%）、日本（3.2%）、法國（2.5%）、英國（1.4%）和有財政盈余的德國、中國香港、韓國和俄羅斯，但低于美國（5.7%）。相較其他金磚國家的巴西（7.2%）、印度（6.4%）而言，中國財政穩健。

　　4）IMF廣義赤字率，中國廣義赤字率在2018年達到11.2%，明顯偏高，包括了地方融資平臺、政府引導基金、鐵道債、PSL、政策性金融債、專項建設債等準財政活動。

　　從國際經驗和當前國內情況看，公共財政赤字率不應受3%的限制。

　　1）從歐盟和其他主要國家的財政實踐看，3%并非絕對紅線，逆周期調節部分年份突破3%為正常現象。歐盟赤字率在1995、1996年分別為7.2%和4.2%，2009-2013年分別為6.7%、6.4%、4.5%、4.3%和3.3%，均突破3%。美、日、德、法、英國在金融危機時期均突破3%，金磚國家如印度常年高于5%。

　　2）從中國經濟看，宏觀經濟下行期需加強逆周期調節，提高赤字率，支持大力度減稅降費“放水養魚”。2018年中國企業總稅率（占利潤比重）為64.9%，較2017年下降2.4個百分點，但與主要國家比仍嚴重偏高，較世界平均水平高24.5個百分點，較美國、越南分別高21.1和27.1個百分點，制造業面臨轉移壓力。

　　3）公共赤字率3%的紅線已缺乏實際意義，應從廣義赤字率的高低判斷財政積極與否，在財政“堵偏門”的背景下應該“開正門”提高公共財政赤字率。

　　4）我國政府債務率在國際上偏低，政府部門尤其是中央政府具有加杠桿空間；債務風險的根源是不健全的財政體制和考核機制，而非赤字規模本身。BIS顯示2018年我國政府債務率為49.8%，在全球處于中等偏低水平，IMF測算我國廣義政府債務率（包括融資平臺和其他隱性債務）為72.7%，仍低于主要發達經濟體。我國中央政府債務率較低，2018年底為16.3%，具備增加赤字和杠桿的空間。根據IMF數據，我國政府利息支出/財政收入2017年為3.3%，高于法國（3.2%）、德國（1.8%）和俄羅斯（1.5%），但低于印度（24%）、巴西（20.3%）和南非（12.6%）等新興經濟體和美國（5.4%）、英國（4.8%）等發達經濟體。

　　5）赤字可能產生通脹和擠出效應，但當前我國經濟的主要矛盾是通縮而非通脹，是經濟下行而非總需求過熱。當赤字和政府支出規模上升，匹配以適當的降息，不會產生總量的擠出效應。

　　6）要從全局和國家治理角度考慮風險問題，單純控制財政債務風險可能引發更大的風險：企業負擔加重、經濟快速下行、失業上升和社會不穩定等。

　　四、建議：2020年財政政策更積極，平衡財政轉向功能財政，上調赤字率和專項債發行規模，赤字和專項債至少達到兩個“3萬億”，減稅和新基建是兼顧短期擴大有效需求和長期增加有效供給的最簡單有效辦法。

　　第一，適度擴大赤字尤其是中央財政赤字，赤字率可突破3%，增加專項債額度，上調至3-3.5萬億，為減稅降費和增加支出穩基建騰出空間，尤其是新基建。中央政府加杠桿空間較大，基建投資可適度超前。中央政府杠桿率較低，主權信用融資成本也低，在地方政府和私人部門受資產負債表約束需求疲軟之時，中央政府應主動加杠桿以承接和轉移宏觀杠桿，適度擴大赤字，發揮財政政策的乘數效應。中國仍是發展中國家，東西部發展差異極大，投資空間巨大。基建投資適度超前，不僅能夠節約成本，而且將帶動地方經濟發展和提高人民生活水平。啟動“新”一輪基建，關鍵在“新”，要用改革創新的方式推動新一輪基礎設施建設，而不是簡單重走老路，導致過剩浪費和“鬼城”現象。未來“新”一輪基建主要應有四“新”：一是新的地區。二是新的主體。三是新的方式。四是新的領域。調整投資領域，在補齊鐵路、公路、軌道交通等傳統基建的基礎上大力發展5G、人工智能、工業互聯網、智慧城市、數字經濟、云計算、教育、醫療等新型基建，以改革創新穩增長，發展創新型產業，培育新的經濟增長點。

　　第二，優化減稅降費方式，從當前主要針對增值稅的減稅格局轉為降低社保費率和企業所得稅稅率，提升企業獲得感。

　　第三，增加國有企業利潤上繳比例，避免財政收入增速下行背景下地方政府出現“亂收費”等惡化營商環境的行為。

　　第四，削減民生社保之外的開支，精簡機構人員，優化支出結構，提高財政支出效率。

　　第五，改革財政體制，給地方放權，穩定增值稅中央和地方五五分成，落實消費稅逐步下劃地方。 

　　目錄

　　1   受疫情沖擊和貿易摩擦的影響，2020年經濟下行壓力較大，亟需減稅降費、加碼新基建，財政支出擴大的錢從哪來？

　　2   財政赤字相關理論

　　2.1   赤字的產生與彌補

　　2.2   赤字的分類：周期性與結構性赤字

　　2.3   平衡財政與功能財政理念

　　2.4   財政平衡與社會總供求平衡

　　2.5   赤字的風險

　　3   中國公共財政赤字率較為穩定，實際赤字率已突破3%，可比赤字率在全球處于中等，廣義赤字率較高

　　3.1   赤字是全球現象，中國大部分年份為赤字，發達國家赤字率波動性大，近年來發展中國家赤字率更高

　　3.2   我國穩定的公共財政赤字率已不能反映真實情況，實際赤字率已突破3%，考慮到準財政活動的債務融資，廣義財政赤字率已突破10%

　　4   從國際經驗和當前國內情況看，公共財政赤字率不應受3%的限制的六大理由

　　5   建議：2020年財政政策更積極，平衡財政轉向功能財政，上調赤字率和專項債發行規模，赤字和專項債達到兩個“3萬億”，支持減稅和新基建是兼顧短期擴大有效需求和長期增加有效供給的最簡單有效辦法

　　正文

　　1 受疫情沖擊和貿易摩擦的影響，2020年經濟下行壓力較大，亟需減稅降費、加碼新基建，財政支出擴大的錢從哪里來？

　　中國經濟持續下行，既有潛在增長率下降、內部改革不到位的因素，也有外部性、周期性和政策性因素的疊加。當前又疊加疫情沖擊和貿易摩擦，總需求不足。疫情短期沖擊供給和需求，供給端，部分地方政府過度防疫導致復工率不高，原材料、勞動力等生產要素流通受阻，企業停工減產，推升失業率和物價上升。需求端，消費、投資、出口三駕馬車都受到沖擊，群體聚集性行業受沖擊更嚴重。其中，餐飲、旅游、電影、交運、教育培訓、金融、房地產等受沖擊最大。微觀上，民企、小微企業、彈性薪酬制員工、農民工等受損嚴重。

　　面對當前持續攀升的經濟社會風險，到底是保財政還是保增長，是堅持平衡財政還是功能財政，引發爭議。我們認為，當務之急是保增長，堅持功能財政理念，通過適度的赤字率提高來支持減稅降費、搞新基建。減稅降費、新基建，穩定總需求，提振企業和居民信心，經濟發展了，稅基擴大，財政赤字自然縮小。有觀點認為，大搞減稅、基建將增加地方債務負擔、財政收支平衡壓力大，我們認為這種觀點缺少長遠的大局觀，在經濟下行壓力大的時候財政還要保收支平衡將使企業、居民雪上加霜，財政應該搞跨期平衡，從平衡財政轉向功能財政。只要中國經濟繁榮發展，人民安居樂業，何愁未來財政問題。如果百業蕭條，財政何談平衡？

　　兩個經典案例可以說明減稅降費和基建在當期推升赤字和債務，但在長期看對經濟增長是有利的，能釋放經濟增長潛力。

　　80年代里根時期兩次大規模減稅、增加軍事開支和研發支出，直接推動了1983年開始美國經濟復蘇，直到里根任期結束美國GDP始終維持在3.5%以上；失業率下降，至1989年末始終維持在6%以下；90年代克林頓時期新經濟繁榮；美國聯邦財政赤字從1983年的-5.9%持續縮窄至里根卸任時的-2.8%，1998-2001年甚至出現了財政盈余。1981年8月里根政府通過《1981年經濟復蘇稅收法案》，主要內容有：第一，個人所得稅全面實行分期減稅，1981年 10月稅率降低5%，1982年和1983年7月兩次削減10%，并從1985年起實施個人所得稅和通貨膨脹指數掛鉤；第二，下調企業所得稅稅率，17%檔下調至15%，20%檔下調至18%；第三，進一步為企業減負，將固定資產分為四類，分別縮短折舊期至3年、5年、10年和15年，并允許以超過原始成本的“重置成本”來計提折舊；第四，資本利得稅的最低稅率由 28%降至20%；第五，提高遺產稅與贈與稅的免稅額。1986年，里根政府頒布了《1986年稅制改革法案》。該法案旨在降低稅率、擴大稅基、堵塞稅收漏洞、實現稅收公平。主要內容有：第一，全面降低個人所得稅稅率。把納稅等級從14級簡化為3級，最高稅率從50%降至28%，使全部個人所得稅稅率降低約7%。第二，簡化和改革公司所得稅。企業所得稅稅率從46%降低至34%。第三，允許公司支付的一半股息免稅，取消對銀行壞賬的特別稅收減免，將資本利得稅最 低稅率從20%減至17%。第四，限制或取消了過去給予部分個人和公司 的稅收減免優惠政策。

　　里根時期的經濟復蘇及金融自由化為軍隊技術轉為民用奠定了基礎。一方面，經濟復蘇為軍費開支提供了基礎，而軍事需求又帶動了技術研發。軍工產品的需求和軍隊的加速擴張成為推動經濟增長的新力量。美國的金融自由化為技術商業化早期的發展奠定了基礎。另一方面，在政府的支持下，美國的風險投資業迅猛發展，主要投向信息技術、生命科學等高科技產業，催生出一大批技術新興企業。

　　1998年中國遭遇亞洲金融危機，社零消費和外需大幅下滑，中央政府緊急啟動增發長期建設國債加大基建投資，財政赤字率持續擴大，避免了經濟斷崖式下滑。在遭遇金融危機后，我國出口增速從1997年的20.9%大幅下挫到1998年的0.5%，1998年5月出口增速-1.8%；社零消費從1996、1997年的20.1%和10.2%大幅下降至1998年的6.8%。因此，1998年增發1000億國債加大基建，主要投放農林水利建設（吸取1998年特大洪水災害教訓，重點投資了大江大河防洪水利工程，長江、黃河中上游水土保持工程、交通通信建設、城市基礎設施建設、城鄉電網改造和國家直屬儲備糧庫建設，同時啟動住房、醫療和教育擴招的改革，擴大內需。
在上述擴大投資和消費的政策作用下，固定資產投資從1997年的8.9%上升至1998年的13.9%。雖然社零消費下降，但服務消費上升。1998年當年GDP增速從上年9.2%下降1.4個百分點至7.8%，其中，貨物和服務貿易凈出口的貢獻下降3.5個百分點至0.4，資本形成總額上升了0.9個百分點至2.3，最終消費對GDP的貢獻上升了1.2個百分點至5.1。1998-2004年連續七年實施積極的財政政策，實際赤字率從1997年的0.7%上升到2002年的2.6%。在積極財政政策的帶動下，基建持續發力并帶動了制造業的高速增長，進而帶動固定資產上升，中國經濟從1998年的7.8%上升到2000年的8.5%及其后高達10%以上的增速。事后來看，盡管當時爭議很大、批評很多，但現在看來意義重大，既改善了民生，又大幅降低了運輸成本，提升了中國制造的全球競爭力，釋放了中國經濟高增長的巨大潛力。現在一提到基建有些人就會上綱上線，說是刺激鐵公基，這是嚴重誤解。過去40年，沒有適度超前的基建，怎么會有中國制造的強大競爭力？沒有超前的網絡寬帶建設，怎么會有互聯網經濟的繁榮發展？而印度經濟發展潛力釋放不出來，很大程度受制于基礎設施短缺，道路、橋梁、衛生系統都問題很大。

　　
2 財政赤字相關理論2.1 赤字的產生與彌補赤字即收不抵支，主要源于政府規模的擴大，以提供更多的公共服務。亞當·斯密主張“廉價政府”和政府的“守夜人”角色，減少對經濟的干預。20世紀30年代大蕭條以來，出于宏觀調控熨平經濟波動以及調節居民收入差距防止社會動蕩的需要，政府規模日益膨脹。財政支出擴張論認為隨著人均收入的提高，財政支出占GDP的比重上升，即“瓦格納法則”。瓦格納認為，市場關系的復雜化引發對商業法律和契約的需要，人口居住密集化將產生擁擠等外部性問題。因此，與市場提供私人物品相對應，政府提供公共物品，支出規模擴大。當收入不足以支撐起膨脹的規模時，便產生了赤字。發展中國家的赤字主要源于建設需要，發達國家的赤字主要源于民生福利需要，改革、發展、穩定的任務及民眾對美好生活的需要導致我國財政支出壓力大。馬斯格雷夫和羅斯托認為，在經濟發展的早期，政府更多地投資社會基礎設施，如道路、法律秩序及人力資本，是經濟起飛的必要；在發展中期，政府投資還需繼續，但應逐步轉換為對私人投資的補充；發展到成熟階段，公共支出從基建轉向教育、保健和福利等。中國是發展中國家，建設財政特征明顯，大量的支出投向基礎設施建設，既拉動經濟增長，還具有生產屬性，也便利生活。一定階段的超前基建支出，從長遠看有利于經濟發展。中國同時是轉軌經濟體，肩負艱巨的改革任務，如90年代末的國企改革和2015年底以來的供給側改革均需要財政支持；中國的人口老齡化率不斷上升，對養老、醫療等民生福利需求提高。同時，以美國為首的全球減稅浪潮興起，以增稅為特征的法國和日本均遭到社會強烈反對，中國為應對外部減稅壓力及內部經濟下行期企業負擔較重的現實情況，財政增收困難，赤字必然增加。彌補赤字有債務融資和貨幣化融資兩種方式，前者只是需求從私人部門轉移到政府部門，后者增加基礎貨幣，可能產生通脹。赤字的債務融資即財政部門發行中央國債和地方政府債券。當居民和企業購買國債時，私人部門的銀行存款減少，持有的國債金融資產增加，M2減少，待財政支出時M2增加；當商業銀行購買國債時，超儲率下降，國債金融資產增加。赤字的貨幣化融資即中央銀行借錢給政府，但各國基本禁止中央銀行直接向財政透支，而主要通過公開市場操作購買國債，基礎貨幣增加，同時體現對政府債權的增加，有可能引發通脹。2.2 赤字的分類：周期性與結構性赤字根據赤字和經濟運行的關系，赤字可分為周期性和結構性赤字。其中，周期性赤字是經濟周期的波動導致。當經濟處于下行周期時，財政收入下行，剛性支出卻難以減少，用于失業和社會福利的支出增加，赤字被動增加。結構性赤字是充分就業水平下的赤字，經濟下行，失業增加，政府實行擴張性財政政策，導致結構性赤字增加。周期性赤字是消極的，結構性赤字是政府主動作為。中國既有周期性赤字，又有結構性赤字，以結構性赤字為主，是結構性改革、經濟發展與社會穩定的必要代價。2.3 平衡財政與功能財政理念平衡財政預算思想包括年度平衡預算和周期平衡預算，平衡財政要求控制赤字，會加劇經濟波動。年度平衡預算要求每個財政年度實現收支平衡，這是大蕭條以前普遍采用的財政政策原則，也是我國在計劃經濟時期長期堅持的“收支平衡，略有結余”理念。但是，平衡預算會加劇經濟波動，當經濟處于衰退期，財政收入下降，為保持收支平衡，支出也同步下降，這將導致衰退期延長；當經濟處于繁榮期，財政收入上升，支出也同步上升，將加劇經濟過熱和通貨通脹。周期平衡預算是指政府收支在一個經濟周期中保持平衡，在衰退期實行擴張性政策，在繁榮期實行緊縮政策，以繁榮期的盈余彌補衰退期的赤字，在一個周期內實現平衡。但是，實踐操作中難以實施，很難事先估計繁榮和衰退期的時間和程度。功能財政思想是凱恩斯主義的財政思想，認為不能機械地用財政預算收支平衡來對待赤字與盈余，而應根據逆經濟周期調節的需要，以實現無通脹的充分就業為目標。當國民收入低于充分就業的收入水平，政府應該實行擴張性財政政策，擴大總需求，不惜出現更大的財政赤字。2.4 財政平衡與社會總供求平衡財政平衡是社會總供求平衡的一個組成部分，必須從國民經濟的整體平衡看待財政平衡。財政平衡本身不是目的，而是總供求平衡（政府部門、私人部門、貿易部門）的一種手段。為實現社會總供求平衡，財政可能出現赤字。2.5 赤字的風險合理的赤字能促進經濟發展和實現改革任務，但過高的赤字產生風險。赤字是流量，最終推升存量債務規模擴大、利息負擔加重，導致債務風險；赤字貨幣化極可能導致通貨膨脹；赤字債務化可能對民間投資產生擠出，降低經濟效率。
3 中國公共財政赤字率較為穩定，實際赤字率已突破3%，可比赤字率在全球處于中等，廣義赤字率較高3.1 赤字是全球現象，中國大部分年份為赤字，發達國家赤字率波動性大，近年來發展中國家赤字率更高財政赤字是一種全球現象，除韓國、新加坡、挪威和中國香港等常年保持財政盈余外，大多數國家和地區在大部分年份保持財政赤字。韓國、新加坡、挪威和中國香港2018年財政盈余/GDP分別為2.6%、3.6%、7.3%和2.3%。1978年至今，中國僅在1978、1981、1985和2007年出現微小盈余，其他年份均為赤字。從區域看，發達國家財政赤字率波動性較大，但近年赤字率下降到低于發展中國家的水平，金磚國家明顯偏高。在金融危機的沖擊下財政收入迅速下行且逆周期調節的支出增加，赤字率擴大；在經濟復蘇繁榮時期財政收入增速回升，赤字迅速縮小。近年來，伴隨全球尤其是發達國家經濟的復蘇，發達國家的赤字率下降，低于發展中國家。2007-2010年美國赤字率分別為2.9%、6.6%、13.2%和11%，經濟復蘇后迅速回落到2015-2018年的3.6%、4.3%、4.5%和5.7%；2007-2010年法國赤字率分別為2.6%、3.3%、7.2%和6.9%，其后回落到2018年的2.5%；日本赤字率在2009年高達10.2%。2018年發達經濟體赤字率平均為2.7%，新興發展中經濟體平均赤字率為3.9%，金磚國家除俄羅斯實現財政盈余外（財政盈余/GDP為2.9%），赤字率普遍較高，巴西、印度和南非分別為7.2%、6.4%和4.4%。但發達經濟體連續多年的赤字導致政府債務率明顯高于發展中經濟體。根據BIS數據，2018年發達經濟體和發展中經濟體的平均政府債務率分別為98.4%和47.5%。

　　3.2 我國穩定的公共財政赤字率已不能反映真實情況，實際赤字率已突破3%，考慮到準財政活動的債務融資，廣義財政赤字率已突破10%
（1）官方赤字率穩定在3%及以下，僅反映調整后的公共財政赤字率我國財政部使用的赤字率僅涉及四本預算中的一般公共預算的赤字，不包括政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。計算方法為：赤字=一般公共預算收入+結轉結余資金使用+調入預算穩定調節基金+調入政府性基金、國有資本經營預算收入-一般公共預算支出-調出預算穩定調節基金。政府主要通過調整穩定調節基金、歷年結轉結余科目，使得執行赤字基本上等于預算赤字。2015和2016年一般公共預算分別調入預算穩定調節基金以及使用結轉結余資金8055和7271億。2017年基本上將往年地方的結轉結余資金使用完畢，在調入預算穩定調節基金的基礎上，根據國務院《推進財政資金統籌使用方案》，首次調入政府性基金、國有資本經營預算資金進入一般公共預算，合計10139億元。由于經過調整，該指標常年穩定在3%及以下，2017年為3%，2018年為2.6%，該指標已不能反映實際的財政收支缺口，日前爭議較大的赤字率是否應該突破3%即是該指標。

　　（2）考慮使用結轉結余、預算穩定調節基金、專項債后的實際赤字率已連續4年突破3%
使用歷年的結轉結余和預算穩定調節基金，相當于為當年的支出融資。地方政府專項債的規模逐步擴大，2018年專項債規模已相當于官方赤字（國債+地方一般債券）的60%，2019年已達到90%，且本質仍屬于為政府支出的融資。國有資本經營預算和社會保險基金預算整體上“以收定支，不列赤字”。因此，實際赤字在官方赤字的基礎上，還要加上使用的結轉結余、穩定調節基金及專項債，該指標在2015年已突破3%，達到3.6%，2018年達到5.7%。實際赤字率更能反映我國的財政政策積極程度及政策周期。我國財政政策周期為：1998年下半年因亞洲金融危機，適度從緊的財政政策轉向積極的財政政策，1998年在當年原定財政赤字和債務的基礎上，增發1000億元長期建設性國債，1998-2004年連續七年實施積極的財政政策，實際赤字率從1997年的0.7%上升到2002年的2.6%。2005-2008年上半年實施穩健的財政政策，削減赤字，2005年的財政赤字率為1.2%，到2007年實現盈余0.6%。2008年的宏觀調控經歷兩次調整，受國際金融危機的嚴重沖擊，2008年下半年-2011年實施積極的財政政策，啟動“四萬億”投資計劃，赤字率從2008年的0.4%快速上升到2009年的2.2%。2012年至今繼續實施積極的財政政策，但更加注重預調微調、結構性改革（減稅）、預期管理及財政可持續性，實際赤字率從2012年的1.6%上升到2018年的5.7%。實際赤字率與GDP增速呈現明顯的負相關關系，財政發揮了逆周期調節的作用。但是當前“控制赤字率在3%以內”的呼聲實質上是仍是強調財政收支平衡、控制赤字率的平衡預算理念，不利于發揮逆周期調節作用，也與市場經濟條件下財政事實上發揮的功能不符。

　　（3）從全球可比口徑看，即IMF定義的狹義赤字率（不包括土地出讓收入的四本賬收支差），中國在全球處于中等水平由于中國政府性基金預算的主體內容為土地出讓收入，為便于全球可比，IMF剔除土地出讓收支，將政府的四本賬收支差加總構建IMF口徑狹義赤字率，即包括公共財政赤字、結轉結余、調節基金、不含土地出讓收入的政府性基金收支差、專項債、社保基金收支差等。2016-2018年，中國的IMF口徑狹義赤字率分別為3.7%、3.9%和4.8%，處于全球中等水平，2018年高于南非（4.4%）、日本（3.2%）、法國（2.5%）、英國（1.4%）和有財政盈余的德國、中國香港、韓國和俄羅斯，但低于美國（5.7%）。相較其他金磚國家的巴西（7.2%）、印度（6.4%）而言，中國財政穩健。

　　（4）考慮到地方融資平臺、政府引導基金等準政府活動，IMF構建廣義赤字率，中國廣義赤字率在全球處于偏高水平在赤字債務化的背景下，政府赤字應該理解為政府收支不足的所有債務融資。我國存在大量的準政府活動，IMF構建包含專項債、專項建設債、鐵道債、城投債、政策性金融債、PSL和政府引導基金等的廣義赤字率。2015-2018年的地方政府專項債券分別為1000、4000、8000和13500億元，主要投向有一定收益的基建類項目。2015-2016年由國家開發銀行、農業發展銀行發行專項建設債，采用設立專項建設基金的方式支持國家重大項目建設，中央財政按照債券利率的90%給予貼息支持，分別為8000和10000億元，2017年發行約2000億，此后未再發行。2015-2018年鐵路總公司發行的鐵道債分別為1600、1330、1440和1150億元。2015-2018年城投債凈發行額分別為11315、14862、5615和4945億元。2015-2018年三大政策性銀行履行政府投融資職能，發行的政策性金融債分別為10678、14599、12023和9903億元。2015-2018年央行為棚改、扶貧、農村基建等重點項目發放的PSL分別為6981、9714、6350和6919億元。考慮到上述因素，2015-2018年的赤字率上升為9.2%、11.1%、7.8%和8.2%。IMF同時估算了政府引導基金等其他預算外活動，測算的廣義赤字率繼續上升為8.4%、10.4%、10.8%和11.2%。以IMF廣義赤字率衡量，中國赤字率在全球處于較高水平，僅低于委內瑞拉（31.8%）、津巴布韋（12.7%）等惡性通貨膨脹國家。

　　
4 從國際經驗和當前國內情況看，公共財政赤字率不應受3%的限制的六大理由
從國際經驗和當前國內情況看，公共財政赤字率不應受3%的限制，主要基于以下原因：（1）從歐盟和其他主要國家的財政實踐看，3%并非絕對紅線，逆周期調節突破3%為普遍現象當前國際上3%的赤字率警戒線來源于歐盟1993年生效的《馬斯特里赫特條約》，赤字率低于3%和債務率低于60%是各成員國加入歐盟的門檻，該項財政紀律旨在支撐強勁的歐元。德國提出赤字率控制在1%的提議被否決后，各國通過政治談判而非科學測算設置了赤字率在3%。歐盟1997年《穩定與增長公約》進一步確定了財政政策協調的規則、實施過度財政赤字的條件、出現過度赤字的懲罰措施、建立預警機制監督各國財政狀況的發展等，保證在中期內（從1997年到2004年）實現財政基本平衡或者略有盈余。“過度赤字程序”要求違規成員國繳納占其GDP0.5%的不付利息的存款，如在此后兩年內財政赤字情況沒有好轉，這筆存款就會轉為罰金。但是歐央行成立后，歐元區貨幣政策統一，各國僅限于實施財政政策調節經濟，部分國家的低增長、高福利必然導致高赤字率和債務，赤字率3%成為軟約束，即使成員國違反也未能執行懲罰。歐盟赤字率在1995、1996年分別為7.2%和4.2%，2009-2013年分別為6.7%、6.4%、4.5%、4.3%和3.3%，均突破3%。美、日、德、法、英國在金融危機時期均突破3%，金磚國家如印度常年突破5%。

　　（2）從中國經濟自身看，宏觀經濟下行期需加強逆周期調節，提高赤字率，支持大力度減稅降費“放水養魚”當前經濟下行，有潛在增長率下降的趨勢性因素，也有外部性、周期性和政策性因素疊加。疫情沖擊供給和需求，當前仍由于部分地方政府一刀切的做法導致復工率不高，直接從供給端影響國民經濟。但是，總體上我國仍是總需求不足。微觀層面，經過連續幾年的減稅降費，我國宏觀稅負有所下降，企業承擔的總稅率下行，但在全球仍處于偏高水平。在美國掀起全球減稅大潮的背景下，有必要繼續減稅降費。根據世界銀行數據，2018年中國企業總稅率（占利潤比重）為64.9%，較2017年下降2.4個百分點，但與主要國家比仍嚴重偏高，較世界平均水平高24.5個百分點，較美國、越南分別高21.1和27.1個百分點，制造業面臨轉移的壓力。提高赤字率，利于打開基建投資補短板、減稅降費放水養魚的空間，有助于擴內需、降成本、穩預期。

　　（3）公共赤字率已不能反映真實情況，3%的紅線已缺乏實際意義，應從廣義赤字率的高低判斷財政積極與否，在財政“堵偏門”的背景下應該“開正門”提高公共財政赤字率如前所述，應從廣義財政赤字角度看待財政積極與否，避免出現類似2018年公共財政赤字率下調、金融去杠桿與財政清理整頓疊加導致廣義財政偏緊、基建投資大幅下滑的局面。在財政“堵偏門”的背景下應該“開正門”提高公共財政赤字率，使隱性赤字和債務顯性化。（4）我國政府債務率在國際上偏低，政府部門尤其是中央政府具有加杠桿空間；債務風險的根源是財政體制和考核機制，而非赤字規模本身控制赤字主要是基于控制債務、通脹和擠出效應風險的考慮。其中，債務風險尤其關鍵，但赤字本身并不造成風險，產生風險的是不健全的財政體制和考核機制。第一，我國政府債務率在國際處于較低水平，風險可控。根據BIS數據，2018年底中國政府部門債務率（49.8%）低于日本（203%）、意大利（134.9%）、美國（98.6%）、法國（99.5%）、英國（85.5%）、印度（67.2%）、德國（61.8%）、南非（58.8%）、G20平均（81.5%），略高于新興市場平均（47.5%）。即使考慮隱性債務，IMF測算的我國廣義政府債務率（包括融資平臺和其他隱性債務）為72.7%，仍低于主要發達經濟體。我國中央政府債務率較低，2018年底為16.3%，具備增加赤字和杠桿的空間。

　　第二，雖然我國政府利息支出增速較快，但是利息支出/財政收入在全球處于中等偏低水平。財政部數據顯示，2017-2019年，我國債務付息支出分別為6185、7345和8338億元，同比分別增長21.9%、17.1%和12.6%，增速較高。但從占比看，根據IMF測算，我國政府利息支出/財政收入2017年為3.3%，高于法國（3.2%）、德國（1.8%）和俄羅斯（1.5%），但低于印度（24%）、巴西（20.3%）和南非（12.6%）等新興經濟體和美國（5.4%）、英國（4.8%）等發達經濟體。

　　第三，赤字本身并非債務風險的根源，根源在財政體制和考核機制。赤字率提高0.1個百分點對應的赤字（債務）規模約5000億，不足以大幅推升債務風險。但是地方政府在預算外的無序、大規模舉債卻可能造成巨大風險，根源在于：中央和地方事權和支出責任劃分不到位，地方承擔過多支出責任；中央對地方的考核長期以GDP為主、新官不理舊賬，地方政府過度負債。在政府加杠桿的過程需要強調財政紀律約束、問責，解決預算軟約束問題，完善地方債務管理機制，避免重走投資依賴和無節制推升債務之路，尤其要避免預算內加杠桿、金融過度放松，同時隱性債務以更大的規模擴張。對于優質、有現金流的項目可以通過增加專項債券予以支持。第四，1998和2008年遭遇金融危機的時候，我國赤字率均被控制在3%，但目前的形勢不同于當年。一方面，當前經濟增速下行，且開啟減稅降費，財政收入增速僅為個位數（2017-2019年分別為7.4%、6.2%和3.8%），遠低于1997、1998年的14.2%和15.9%以及2007-2009年的32.4%、19.5%和11.7%，財政可調配的資金有限；另一方面，隨著預算法修訂并實施、財政整頓，赤字和債務隱性化的空間縮小，不得不提高赤字。第五，我國是公有制國家，政府擁有大量的國有資產，可承受更多債務。2018年底全國國有企業（不含金融企業）、國有金融企業、全國行政事業單位的資產總額分別為210.4萬億、264.3萬億和33.5萬億，相較西方具備更大的舉債能力。（5）赤字確實可能產生的通脹和擠出效應，但當前我國經濟的主要矛盾是通縮而非通脹，是經濟下行而非總需求過熱。當赤字和政府支出規模上升，匹配以適當的降息，不會產生總量的擠出效應。（6）要從全局和國家治理角度考慮風險問題，單純控制債務風險可能引發更大的風險經濟下行時期，控制赤字率，實施逆周期調節的力度有限，雖控制了財政風險，但卻引發更大的風險：企業負擔加重、經濟快速下行、失業上升和社會不穩定等。財政風險不只是財政的部門風險，而要考慮國家治理風險。
5 建議：2020年財政政策更積極，平衡財政轉向功能財政，上調赤字率和專項債發行規模，赤字和專項債達到兩個“3萬億”，支持減稅和新基建是兼顧短期擴大有效需求和長期增加有效供給的最簡單有效辦法第一，適度擴大赤字尤其是中央財政赤字，赤字率可突破3%，增加專項債額度，上調至3-3.5萬億，為減稅降費和增加支出穩基建騰出空間，尤其是新基建。中央政府加杠桿空間較大，基建投資可適度超前。中央政府杠桿率較低，主權信用融資成本也低，在地方政府和私人部門受資產負債表約束需求疲軟之時，中央政府應主動加杠桿以承接和轉移宏觀杠桿，適度擴大赤字，發揮財政政策的乘數效應。中國仍是發展中國家，東西部發展差異極大，投資空間巨大。基建投資適度超前，不僅能夠節約成本，而且將帶動地方經濟發展和提高人民生活水平。啟動“新”一輪基建，關鍵在“新”，要用改革創新的方式推動新一輪基礎設施建設，而不是簡單重走老路，導致過剩浪費和“鬼城”現象。未來“新”一輪基建主要應有四“新”：一是新的地區。2019年中國城鎮化率為60.6%，而發達國家平均約80%，中國還有很大空間，但城鎮化的人口將更多聚集到城市群都市圈。我們預測，到2030年中國城鎮化率達71%時，新增2億城鎮人口的80%將集中在19個城市群，60%將在長三角、粵港澳、京津冀等7個城市群，未來上述地區的軌道交通、城際鐵路、教育、醫療、5G等基礎設施將面臨嚴重短缺。對人口流入地區，要適當放松地方債務要求，不搞終身追責制，以推進大規模基建；但對人口流出地區，要區別對待，避免因大規模基建造成明顯浪費。二是新的主體。要進一步放開基建領域的市場準入，擴大投資主體，尤其是有一定收益的項目要對民間資本一視同仁。三是新的方式。基建投資方式上要規范并推動PPP，避免明股實債等，引進私人資本提高效率，拓寬融資來源。四是新的領域。調整投資領域，在補齊鐵路、公路、軌道交通等傳統基建的基礎上大力發展5G、人工智能、工業互聯網、智慧城市、數字經濟、云計算、教育、醫療等新型基建，以改革創新穩增長，發展創新型產業，培育新的經濟增長點。有觀點認為，大搞減稅基建將增加地方債務負擔、財政收支平衡壓力大，我們認為這種觀點缺少長遠的大局觀，在經濟下行壓力大的時候財政還要保收支平衡將使企業居民雪上加霜，財政應該搞跨期平衡，從平衡財政轉向功能財政。只要中國經濟繁榮發展，人民安居樂業，何愁未來財政問題。如果百業蕭條，財政何談平衡。第二，優化減稅降費方式，從當前主要針對增值稅的減稅格局轉為降低社保費率和企業所得稅稅率，提升企業獲得感。當前減稅降費政策對于激發企業投資活力，促進消費支出增長方面起到了重要作用，但從效果看，當前財政政策仍有進一步完善的空間。第三，增加國有企業利潤上繳比例，避免財政收入增速下行背景下地方政府出現“亂收費”等惡化營商環境的行為。第四，削減民生社保之外的開支，精簡機構人員，優化支出結構，提高財政支出效率。第五，改革財政體制，給地方放權，穩定增值稅中央和地方五五分成，落實消費稅逐步下劃地方。
恒大研究院“疫情與新基建”相關研究報告：

　　1、《任澤平：我為什么旗幟鮮明倡導“新基建”，而不是四萬億重來》，2020年3月6日

　　2、《任澤平：不要放過任何一次危機》，2020年3月2日

　　3、《是該啟動“新”一輪基建了》，2020年2月28日

　　4、《疫情對中國經濟的影響分析與政策建議》，2020年1月31日

　　5、《該出手了，財政優于貨幣：2020年政策建議》，2019年12月6日

　　6、《大時代——2020年宏觀展望》，2019年11月25日

　　7、《當前形勢下，財政政策大有可為》，2018年7月24日

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責任編輯：覃肄靈