文/新浪財經能見派(nengjianpai)專欄作家 張樹偉

　　基于我國能源行業現狀，相比于糾正市場失靈，以及更加細致審慎的進行產業政策設計而言，如何減少政府對市場的過度扭曲，特別是限制競爭與組織市場的沖動，還市場主體以獨立決策權，仍舊是重要并且迫切的。

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　　基于“市場失靈——政府介入”的基本方法論范式，要不要有產業政策的答案似乎是肯定的。

　　以能源行業為例。相對于其他行業，能源領域各種安全、環境、社會公共目標交織，競爭程度更加有限。

　　但，目前國內能源領域廣泛存在的政府干預(以政府規劃、通知、規定為主要形式)，是否屬于產業政策范疇，其實還值得商榷。探討應該如何改造似乎更有價值。

　　中國大部分能源規劃與文件規定不是產業政策

　　過去的能源規劃與政府對行業的“指導”與管控(通常以政府規定或者通知的形式)，經過很多年的發展，形成了自身的一套方法論，甚至是語言范式與修辭。

　　典型的就是對各種電源發展的抽象形容詞界定(比如煤炭要優化、這個要大力、那個要積極、其他要審慎)、對地區與能源品種的所謂“定位”(比如能源基地建設)，對給定需求的供給方案的安排(比如2020年需求是個多大的“盤子”)與控制。落實到具體的工作層面，那么就是各種能源項目的結構、布局與時序等。

　　這種范式很像“戰場指揮官”或者“交通警察”，具有“振臂一呼、應者云集”的本領，所以也有“全國一盤棋”一說，而缺乏作為集體目標所必須的機制去激勵相容的實現。

　　這些內容在筆者看來，似乎并不屬于產業政策的范疇，而是試圖在組織或者控制市場，取消獨立市場主體的決策權，伴隨著巨大的扭曲與缺乏足夠依據的干預。它可能存在著多種問題。

　　問題之一，政府設計可能與相關利益群體的激勵嚴重不相容。

　　沒有地區與能源品種甘愿被“定位”為限制發展區，煤炭也不會愿意被“定位”為“落后的能源”。這也是形容詞之所以抽象的原因。

　　如果沒有對規劃過程中各種利益集團潛在的“利益沖突”(critical competing interest)的有效考量，那么規劃就無法得到預期的結果。

　　不考慮這種利益沖突，規劃執行必須遇到強烈的反彈，變成“墻上掛掛”。目前，多數能源項目的審批職權已經下放到省政府層面，對于各地方尋找適合自身的電力供應成本更低的方式，具有積極作用。

　　問題之二，規劃目標與行動的正當性，不具有明確價值標準。

　　典型的就是“能源基地”的設計。

　　成為“能源基地”與正常的地區經濟發展與貿易相比，有任何區別？

　　戰爭是存在各種基地的，比如“糧草基地”，“能源基地”，那是因為戰爭具有唯一的價值標準——前線取勝。前線取勝意味著一切，如果失敗了，那么所有的投入就全打了水漂。所以，保證前線成為了唯一的追求目標。

　　但是經濟的發展顯然不是這樣，經濟發展講究的是質量、效率與發揮各個地區的比較優勢。能源富集地區發展能源產業是稟賦優勢。

　　一個地區不需要成為另外一個地區的“基地”。一個地區即使需要通過大量的進口與調入滿足自身的能源需求，也不需要并且在道義上也不能把任何其他地區變成“基地”。

　　此外，通過說明政策的有效性，從而論證政策合理性的做法仍大量存在。

　　政策的合理性(比如，任何政策都是有成本的，政策的合理性不在于是否有效，有收益，而在于是否收益大過了政策成本)、合法性(無追溯、刑罰對應、獎罰適當等)的論證仍舊在很大程度上缺失。

　　問題之三，規劃面臨不確定性的宏觀經濟環境，設定不具有時空穩定性。

　　比如，因為水電能減排、發電成本低(并不必然意味著用電成本低，比如外送2000公里)，所以是“好”的；“好”的就要“積極發展”；積極發展意味著克服各種困難也要大力開發、使用。

　　在這種思維方式的作用下，很容易對“好”的獎勵過度，而對所謂“壞”的懲罰過度。這本質上是對連續問題的“二值簡化”，產生了結論與邏輯上的錯誤。

　　再如，對處于學習階段的風電、光伏的支持力度下降的設計(補貼的理由在于下降潛力，這具有充分的理論依據)，完全不體現除了時間之外的其他任何變量，在短期內就會與現實的發展出現不一致，而導致執行困難。

　　如何消滅“戰場指揮官”型的規制范式？

　　要消滅這種“戰場指揮官”的產業規制范式，以下的工作似乎是必須的：

　　明確規劃的編制范圍。

　　完全市場競爭領域的規劃沒有必要。只有存在外部性的領域才需要編制規劃，包括負的外部性與正的外部性。

　　前者比如，大氣污染的不同區域間的聯防聯控，以及世界各國對各方面影響巨大的大水電與核電項目的政府審批控制；后一個比如，電網/油氣管網的主干網走向設計與連通等。這將有利于形成一個更加規范與更大的市場，促進市場的公平競爭。

　　顯性處理不確定性。

　　從全社會與政府公共政策視角，“2020年的電力需求是多少”，這甚至就不是一個正確的問題(當然，對市場中的企業，這是有意義的，因為企業的投資決策，需要選擇并承擔風險。這屬于視角不同范式不同的問題)。

　　能源與經濟系統都是開放的系統，人們的行動與政策的作用永遠會導致完全不同的結果。

　　這個系統不具有可預測性，而具有可塑造性。這種不確定性需要顯性處理，建立更具有彈性的發展適應體系。

　　制定更有彈性的目標與政策。

　　無論從哪個角度而言，“總量控制型”為代表的“命令-控制型”政策都是差政策，不具有隨時間與信息增加而調整的靈活性，不具有合理的政策工具來實現與嚴格對應，很容易一刀切，不易操作或者操作過度。

　　結構性政策與強度型政策更好，但是要解決“連續區間”上設定的問題。

　　有了這些改變，有望進一步建立規劃的“非強制性”與公共品屬性。通過維護市場開放性的基本特征，實現“通過競爭實現市場平衡與利益劃分”的基本功能，從“社會規劃者”范式成為公共品，對能源系統各利益主體的分散決策，提供信息、市場基礎設施等協助。

　　市場在此基礎上，通過競爭機制，發揮“統籌”、“協調”、“利益分配”的基本功能。

　　而相關的市場設計、運行模擬、目標實現路徑等研究工作，將更好的服務于行業發展與企業決策，而不是政府控制。

　　總之，基于我國能源行業現狀，相比于糾正市場失靈，以及更加細致審慎的進行產業政策設計而言，如何減少政府對市場的過度扭曲，特別是限制競爭與組織市場的沖動，還市場主體以獨立決策權，仍舊是重要并且迫切的。

　　(本文作者介紹：卓爾德(北京)環境研究與咨詢首席能源經濟師。)