文/中國經濟50人論壇 李揚

　　在很長的時間里，我國的財政預算報告都讓人看不懂，財政收入、支出拼不出一張表。現在中央財政有了“四張預算表”，很清楚。而地方政府的預算表還不清楚。這是一個很大的問題。

李揚：對地方政府債務過快增長不能聽之任之

　　城市發展、區域發展在中國的經濟發展中處于十分重要的地位。有人說，中國發展的密鑰在于各級政府都是一個發動機。對比中央政府，地方政府在經濟發展中更發揮著非常重要的作用，大部分項目最后都落在地方政府頭上，特別是一些基礎設施建設基本由地方政府承擔。但是，要做事就得有錢，在中國既有的財政體制下，中央和地方的關系恰恰使得地方政府處在一個相對尷尬的地位，中國的財政收入中，中央和地方對半分成，但是支出中2/3在地方。地方政府要承擔相當大的責任，但是與其相匹配且合法的資金來源卻不足，所以籌資始終是它的一個主要任務。地方政府籌資主要靠兩條腿，一是土地出讓，二是融資平臺，融資平臺和賣地又結合在一起，產生很多變種。地方政府本身并不愿意這樣做，因為它常常面臨著打擦邊球的窘境，但是地方發展帶來的巨大壓力，使得它們不得不在這上面做文章。

　　2014年開始，中央開始整頓地方政府債務，隨后2015年的新預算法應運而生。新預算法有四個要點，第一，地方政府債務進入預算。由于過去我國的法制不健全，地方政府債務是在預算之外的，現在逐步健全。第二，給地方政府債務設置上限。債務進了預算就等于給予債務額予以一定限制，未經批準突破上限是違法的。第三，建立債務預警機制以及應急處置機制。第四，重新整理過去的債務，并且尋找出路，包括地方債務置換、推廣政府和社會資本合作（PPP）。經過這一系列處置后，地方政府債務發生了兩個顯著變化：一是成本降低了，一年下降了近萬億；二是地方債務的平均期限拉長了。以前地方政府進行基礎設施建設，項目可以回收的期限時間很長，平均在10年以上，但是傳統格局下籌資只有3年，3年借款的期限對10年回收的期限來說，就會出現期限錯配，通過2015年的整頓，期限拉長到平均6.33年。

　　根據國家金融與發展實驗室編制的《中國國家資產負債表》，截至2016年12月底，中國地方政府的債務是17.5萬億到21.3萬億。按照窄口徑計算是17.5萬億，寬口徑是21.3萬億，占GDP的比例分別為23%和28%。

　　地方政府負債行為受到約束之后是不是就終止了一些看起來不太合規的活動呢？我們的研究發現，新預算法實施后這兩年，地方政府又想出了許多“新花樣”，比如通過政府性投資基金、各種建設基金和委托代建、政府購買這三種渠道繼續借債，地方政府債務惡性膨脹，野蠻生長。

　　當前，對于地方政府債務野蠻生長不能聽之任之，必須進行改革，有幾點建議：

　　第一，全面、真正落實十八屆三中全會的決定，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。按照十八屆三中全會的決定，政府把自己該做的事情理清楚，做好，比如創造穩定的市場環境和條件吸引民間投資。一些不該政府做的事情和那些介于該做和不該做之間的事情應交給市場去做，讓市場在資源配置中起決定性作用。不管是中央政府的債務還是地方政府的債務，政府做的多了就會出現資金問題。

　　第二，硬化地方政府預算約束?，F在地方的預算約束比較軟，地方政府在發債時，它的定價不是由市場決定的，是非市場化的。利率是信用的價格，信用越好利率一般越低，但在中國卻出現一種怪現象，中國地方政府債務利率往往低于中央政府債務利率。這就需要有信用評級機構，找一個機構給你挑毛病，讓你能夠看清楚自己的問題。

　　第三，增加地方財政透明度。在很長的時間里，我國的財政預算報告都讓人看不懂，財政收入、支出拼不出一張表?，F在中央財政有了“四張預算表”，很清楚。而地方政府的預算表還不清楚。這是一個很大的問題。

　　第四，鼓勵民間資本進入目前由地方政府承擔的領域。首先，必須改變一些基礎性制度條件，比如定價機制，使其具有商業可持續性。此外，還要將取消對民間資本的歧視落到實處。去年11月，黨中央、國務院聯合下發了《關于完善產權保護知識依法保護產權的意見》。《意見》明確提出，公有經濟財產權不可侵犯，非公有經濟財產權同樣不可侵犯；同時，也確定了罪由法定的原則，不能莫名其妙地給民企扣上一頂帽子就沒收其財產。下一步的重點是落實，只有讓民營資本放心，他們才會真正投資。

　　最后，理順中央和地方的關系。現在中國的格局是錢在中央，辦事靠地方，所以很多地方都在千方百計從中央掏錢。我們要提高效率，就要理順中央和地方的關系。如果能夠真正落實，中國經濟運轉就會非常有效率而且非常有前景。

　　(本文作者介紹：國家金融與發展實驗室理事長，中國社科院原副院長。)