大城市該不該控制人口？

2016年10月13日09:13 作者:任澤平 (0)+1

　　文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家任澤平

　　長期以來，一些人出于對“大城市病”的擔憂，以交通擁堵、環境污染、資源約束為由，強調控制大城市特別是特大和超大城市人口規模。然而，以上述理由要求控制大城市人口的邏輯并不成立。

大城市該不該控制人口？

　　當前，北京、上海等地的新一輪城市總體規劃正處于編制過程中，2030年常住人口規?？刂颇繕藢⒃谄渲写_定，預計將于明年內陸續公布。2016年8月，《上海市城市總體規劃（2016-2040）（草案公示讀本）》發布，要求把上海市常住人口到2020年、到2040年均控制在2500萬人以內。而在此之前，《京津冀協同發展規劃》要求北京市到2020年把常住人口控制在2300萬人以內。

　　我國政府一直具有嚴格控制大城市規模的傾向，從1980年全國城市規劃工作會議提出“控制大城市規模”，到1990年開始實施的《城市規劃法》規定“嚴格控制大城市規?！保俚?014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》和《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中“嚴格控制500萬人以上特大城市人口規?！钡?。但是，從歷史看，北京、上海等政府制定或預測的人口控制目標不斷被突破。

　　嚴控北京、上海等超大城市的人口規模是否合理？從長期來看，人口控得住么？

　　1 城市人口集聚的基本邏輯與國際經驗

　　1.1 基本邏輯：經濟-人口分布的內在平衡

　　影響城市人口集聚的因素有很多，比如地理、交通、功能定位、產業結構等，但從長期看，決定一個城市人口集聚規模的關鍵是城市經濟規模及該城市與本國其他地區的人均收入差距。在完全的市場競爭和個體同質條件下，一個城市較高的人均收入將不斷吸引區外人口凈遷入，直至該地區人均收入降至與其他地區相當的水平。

　　這種區域收入差距可簡單地用區域經濟份額與區域人口份額的比值來表示。當該比值趨近于0時，表示該區域人均收入遠低于全國平均水平，人口很可能呈凈遷出狀態；當該比值等于1時，表示該區域人均收入等于全國人均收入，人口凈遷入規模很可能接近于0；當該比值趨近于+∞時，表示該區域人均收入遠高于全國平均水平，人口很可能呈凈遷入狀態。

　　在短期，由于經濟波動幅度多明顯大于人口增長速度，所以經濟-人口比值受經濟波動的影響更大。在長期，由于市場不完全競爭以及城市之間、個體之間等存在明顯差異，因而當城市發展比較穩定時，其經濟份額與人口份額的比值雖不能等于1，但將保持在1附近的水平。

　　1.2 OECD城市功能區經驗

　　在城市問題研究領域，由于各國城鄉區域劃分標準存在明顯差異，包括行政邊界、人口規模與人口密度、基礎設施的完善程度和建筑密度等，這使得城市及城市化率的國際可比性較差。人們通常談論的城市可能存在三個范圍：以行政邊界劃分的行政城市、以建筑情況展現的物理城市、和以就業聯系的經濟城市。比如，居住在河北燕郊、工作在北京，居住在江蘇昆山、工作在上海。

　　為解決這一難題，經濟合作與發展組織（OECD）基于城市功能經濟聯系的思想于2012提出一套測量“城市功能區”（Functional Urban Area）的方法，通過人口密度、人口規模和就業通勤等指標劃分城市區域，并在OECD經濟體范圍內建立了2000年以來、281個50萬人以上城市功能區的相關數據庫。由于OECD成員大多為完成工業化和城市化的高收入經濟體，城市功能區的人口集聚情況較為穩定，因而其經濟-人口比值對我國城市發展具有較高參考價值。

　　剔除新興經濟體墨西哥的數據，2012年OECD248個城市功能區的經濟-人口比值的中位數為1.01，均值為1.07；其中，有195個城市功能區的經濟-人口比值處于（0.7， 1.3）之間，占比為78.6%；有220個城市功能區的經濟-人口比值處于（0.6， 1.4）之間，占比為88.7%。在500萬人以上的城市功能區中，經濟-人口比值最大為1.67，最小為0.93，均值為1.27。

圖1

　　1.3 美國都市區經驗

　　美國人口長期向大都市區集聚，當前50萬人以上都市區經濟-人口比值的均值為0.98。美國從1910年開始逐漸形成基于都市區（Metropolitan Statistical Areas）的人口統計（最小規模為5萬人以上）。1910-2015年，美國都市區人口比重從28.4%增至85.6%；其中，100萬人以上都市區人口占全國的比重從1950年的29.4%增至2015年的56.0%，500萬人以上都市區的人口比重從12.2%增至25.1%，人口向大都市區集聚的趨勢明顯。

　　2001-2015年，美國107個50萬人以上都市區的經濟-人口比值的中位數從0.99降至0.94，均值從1.01降至0.98。在53個100萬人以上的都市區中，經濟-人口比值的中位數從1.12降至1.07，均值從1.13降至1.10；在9個1000萬人以上的都市區中，經濟-人口比值的中位數從1.31降至1.22，均值從1.26降至1.23。

　　紐約都市區（New York-Newark-Jersey City， NY-NJ-PA）是美國最大的都市區，土地面積為17319平方公里，2015年人口為2018萬，占比為6.28%；GDP為16027億美元，占比為8.89%，經濟-人口比值為1.42。2010-2015年間，紐約都市區國內人口凈遷入-70.1萬，但國際人口凈遷入77.4萬，國內外凈遷入人口7.3萬人。

　　1.4 日本三大都市圈經驗

　　日本人口長期向三大都市圈特別是東京圈集聚，當前東京圈經濟-人口比值為1.15。東京圈、大阪圈、名古屋圈土地面積合計38424平方公里，占日本國土面積的10.17%，當前人口份額和經濟份額合計均在50%左右。在1970年代日本經濟增速換擋以前，除1944-1945年受戰爭影響外，三大都市圈人口持續快速增長，人口大規模凈遷入。東京圈人口從1844年的406萬人增至1975年的2704萬人，占比從10.85%增至24.16%；大阪圈人口從308萬人增至1435萬人，占比從8.21%增至12.82%；名古屋圈人口從224萬人增至755萬人，占比從5.98%增至6.74%。1975年，東京圈、大阪圈、名古屋圈經濟-人口比值分別為1.19、1.08、1.14。

　　之后，東京圈人口繼續保持凈遷入狀態，大阪圈人口基本處于凈遷出狀態，名古屋圈人口基本呈現遷入遷出平衡狀態。到2014年，東京圈人口增至3592萬人，占比為28.27%；大阪圈人口為1575萬人，占比為12.40%；名古屋人口為928萬人，占比為7.30%。顯然，該時期大阪圈和名古屋圈人口增長主要源于自然增長。2012年，東京圈、大阪圈、名古屋圈經濟-人口比值分別為1.15、0.94、1.15。與1975年相比，東京圈的經濟-人口比值有所下降，大阪圈大幅下降，名古屋圈基本保持不變。

　　1.5 韓國首爾圈經驗

　　韓國人口長期向首爾圈集聚，但當首爾圈經濟-人口比值低于1后，人口從凈遷入變為凈遷出。首爾圈由首爾市、仁川市、京畿道組成，土地面積11830平方公里，占韓國的0.60%。朝鮮戰爭結束后，首爾圈人口快速增長，從1955年的393萬人增至2015年的2442萬人（不含外國人），占全國比重從18.27%增至49.12%。在人口持續大量遷入的同時，首爾圈經濟-人口比值隨經濟波動且逐漸下降，1985年為1.122，持續降至2010年0.998，然后在接近1的位置波動。最近五年來，首爾圈人口基本呈現凈遷出狀態，且凈遷出規模持續擴大，凈遷入人口分別為-0.8、0.7、-0.4、-2.1、-3.3萬人。

　　2 北京上海人口增長仍有較大潛力

　　2.1 我國近期人口集聚態勢

　　分地區看，伴隨著我國經濟進入新常態及沿海產業向內地轉移，與人口從中西部地區向東部地區遷徙的傳統趨勢不同，近期我國人口遷徙出現了新的特征：不少人口開始向中西部地區回流，中西部地區凈流出人口明顯減少，東部地區人口集聚的速度明顯放緩。2011-2015年，除天津和福建外，其他東部地區人口年均增速較2001-2010年均有不同程度的下滑。而重慶、廣西、安徽、湖南、湖北、四川、貴州等中西部地區人口年均增速顯著提高。東北地區人口增速下降嚴重，黑龍江于2014年、遼寧于2015年開始負增長。此外，少數民族地區人口增速較高，主要在于少數民族的自然增長率較高。

　　分城市看，人口向大都市區和區域中心城市集聚速度整體放緩，且分化明顯，但趨勢未改。2011-2015年間，除天津、重慶（主城9區）、石家莊、南寧和福州外，其他城市常住人口年均增量較2001-2010年均有不同程度的減少。其中，天津、重慶（主城9區）常住人口年均增量較之前明顯增加，石家莊、南寧有所增加，福州略有增加。

圖2

　　2.2 北京上海近期人口增長態勢

　　1949年以來，北京市、上海市常住人口基本保持持續快速增長。北京市常住人口從1949年的420萬人增至2015年的2171萬人，占全國比例從0.78%增至1.58%；上海市常住人口從503萬人快速增至2415萬人，占全國比例從0.93%增至1.76%。

圖3

　　雖然中央政府及北京市政府等一直試圖控制人口規模，但其制定的人口控制目標一次又一次被突破。除忽視市場機制作用、低估人口增長趨勢外，政府在早期還存在對常住人口總量把握不準的問題。

　　2014年以來，北京市、上海市開始大幅加強人口調控，控制人口總量及過快增長甚至成為地方政府的第一要務。北京市、上海市的人口調控措施主要包括加強落戶審批，清退一般性產業特別是高能耗產業，疏解部分非核心功能，對群租房、地下空間、城鄉結合部等聯合執法開展綜合整治，上調公共服務價格（水、天然氣、共同交通）等。此外，中央對北京、上海長期嚴格控制土地供給。

　　受此影響，北京市常住人口增量從2011-2013年的年均51.0萬人降至2014年的36.8萬人，再降至2015年的18.9萬人；上海市常住人口增量從2011-2013年的年均37.5萬人降至2014年的10.5萬人，再降至2015年的-10.4萬人。但是，人口集聚可能會在短期由行政力量主導，但在長期仍將決定于市場力量。

圖4

　　與此同時，廣州、深圳的常住人口增量大幅增長。廣州市常住人口增量從2011-2013年的年均7.2萬人增至2014年的15.4萬人，再增至2015年的42.1萬人；深圳市常住人口增量從2011-2013年的年均8.6萬人增至2014年的15.0萬人，再增至2015年的60.0萬人。其中原因除廣州、深圳自身的經濟增長速度相對較快外，可能還在于北京、上海人口調控“趕人”的影響。

　　當前，北京市、上海市、廣州市、深圳市分別設定了到2020年不得超過2300萬人、2500萬人、1550萬人、1480萬人的常住人口規模紅線，“十三五”時期的人口增長空間分別為129.5萬人、84.7萬人、199.9萬人、342.1萬人?？紤]到人口調控效果的邊際遞減及短期性，并對比“十二五”時期年均人口增量和2015年人口增量，可以預計“十三五”時期北京市、上海市的人口調控壓力很大，而廣州市和深圳市的壓力很小。

　　2.3 北京上海未來人口增長仍有較大潛力

　　從經濟-人口分布的角度看，北京市的經濟-人口比值呈波動式變化，但在2004年達3.73的階段性峰值后基本呈下降趨勢，2015年為2.15；上海市呈波動式下降，特別是1978年達6.47的階段性峰值后呈明顯下降趨勢，2015年為2.10。即便考慮居住在區外、工作在區內的人口，單純對北京市、上海市常住人口各加200萬，北京市、上海市的經濟-人口比值依然高達1.9以上。

　　目前，中央政府對北京市的功能定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”，建設目標是至2050年進入世界城市行列；上海提出至2040年建成“邁向卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市”。從人均GDP看，北京、上海雖在國內領先，但遠低于國際先進城市。以扣除延慶、懷柔等生態涵養發展區的北京都市區人均GDP計算，僅相當于紐約都市區的25%、巴黎都市區的30%、倫敦都市區的34%、東京都市區的44%、首爾都市區的58%。而上海市的人均GDP比北京還稍低一些。從經濟份額來看，由于中國是大國，北京、上海不可能像巴黎、倫敦、東京和首爾都市區那樣占本國GDP25%以上的份額，但可以大致參照紐約都市區。目前，紐約都市區的經濟份額為7.9%，遠高于上海市的3.7%、北京都市區的3.3%。因而，在北京、上海建設世界城市或全球城市的目標下，可以推測其經濟份額不大可能會下降，相反極有可能上升。在這種情況下，可以預測，經濟-人口分布的內在平衡動力將驅動北京上海未來人口顯著增長。

圖5

　　2.4 人口密度比較：北京上海人口增長仍有較大空間

　　人口規模及人口密度的國際比較是從土地資源角度，判斷一個區域人口增長是否存在空間的主要方法之一。但需要注意的是，這種比較需要遵循功能相近、面積接近兩個基本原則。一方面，相關國際比較需在功能相同或相近區域進行。另一方面，相關國際比較需在土地面積接近的區域之間進行；如果土地面積差異太大，人口密度的國際比較則缺乏意義。

　　利用OECD的城市功能區數據，加上印度孟買都市區，可對北京都市區、上海市的人口規模和人口密度進行全球比較。由于鄉鎮級數據缺乏，尚不能利用OECD的方法劃分北京都市區和上海都市區，這使得可比性存在一定問題，但較其他研究已有明顯進步。

圖6

　　從人口規?？?，上海以2415萬人位居全球第三，居東京都市區3593萬人、首爾都市區（2495萬人）之后；北京都市區（1980萬人）位居全球第六，中間還隔著孟買都市區（2280萬人）、墨西哥城都市區（2040萬人）。

　　從人口密度看，上海（3535人/平方公里）、北京都市區（2583人/平方公里）分別位居第五、第六。居于前四的分別是首爾都市區（5339人/平方公里）、孟買都市區（5235人/平方公里）、東京都市區（4181人/平方公里）、墨西哥城都市區（4000人/平方公里）。

　　從土地面積看，首爾都市區（4673平方公里）、孟買都市區（4355平方公里）明顯小于北京都市區（7664平方公里）、上海（6833平方公里），且前兩者的人口密度明顯高于后兩者；東京都市區的土地面積（8592平方公里）明顯大于北京都市區和上海，且其人口密度仍然高于北京都市區和上海。這意味著北京都市區和上海的人口密度上限低值可參照東京都市區，上限高值則介于東京都市區與首爾都市區-孟買都市區之間。大致估計，北京都市區和上海的人口密度上限在4200-4600人/平方公里，據此推算北京都市區的人口增長空間為1239-1413萬人，上海的人口增長空間為455-464萬人?？偟膩碚f，從人口密度的國際比較看，北京、上海人口均還有較大的增長空間。

　　3 交通擁堵、環境污染、資源約束與人口規模

　　長期以來，一些人出于對“大城市病”的擔憂，以交通擁堵、環境污染、資源約束為由，強調控制大城市特別是特大和超大城市人口規模。然而，以上述理由要求控制大城市人口的邏輯并不成立。事實上，因不尊重人口集聚客觀規律所造成的城市規劃不足，才是導致一些“大城市病”的重要原因。強行控制人口的做法，一方面與尊重市場在資源配置中的決定性作用相違背，另一方面也不利于廣大人民分享大城市發展的好處。

　　3.1 交通擁堵與人口規模

　　當人口規模超過一定水平時，城市交通情況與城市布局、城市交通設施水平及城市管理能力等更為相關，而不是人口。荷蘭交通導航服務商TomTom發布的全球部分城市擁堵報告顯示（不含日韓城市），全球前十五大擁堵城市排名與人口規模排名并無相關性。比如，在擁堵指數上，上海<北京<曼谷；但在人口規模上，上海>北京>曼谷。高德地圖發布的《2015年度中國主要城市交通分析報告》顯示，濟南、哈爾濱、杭州、大連四個城市的人口規模均不到1000萬，但擁堵指數卻高于上海、廣州、深圳；同樣，青島人口規模小于重慶，但擁堵指數高于重慶。

　　交通擁堵情況與出行結構密切相關。從國際來看，在軌道交通、公共（電）汽車、小汽車、出租車等四種主要出行方式中，東京圈軌道交通出行比例為59.6%，東京都區更是高達78.4%，而在北京這一比例僅為22.7%。原因在于北京市軌道交通運營里長較短，路網密度明顯較低。當前，紐約都市區、東京圈、首爾圈軌道交通運營里長高達3347、2705、1098公里，路網密度分別為0.34、0.31、0.23公里/平方公里。而北京、上海的軌道交通運營里長分別為683、631公里，路網密度分別為0.10、0.08公里/平方公里，差距很大。顯然，北京、上海軌道交通建設不足是其較為擁堵的一個重要原因。從結構上看，我國城市軌道交通目前主要以地鐵為主，其他制式（包括輕軌、單軌、市域快軌、現代有軌電車、磁浮交通、APM 共 6 種）等發展非常不足。

　　此外，東京圈民用汽車（包括載貨汽車）數為1413萬輛，遠高于北京的535萬輛、上海的282萬輛。但東京圈小汽車出行比例相對較低，為32.0%，特別是在東京都區，僅為14.7%，明顯低于北京六環內的36.7%。東京圈沒有通過購車搖號、單雙號限行等行政手段限制汽車購買和使用，而是通過大力發展軌道交通、并在核心區域收取高額停車費來降低汽車使用。

圖7

　　3.2 環境污染與人口規模

　　人口規模與城市空氣質量等環境污染情況并不存在正相關性。從2014年3月15日、8月15日全國161個城市的數據看，空氣質量與城市人口規模的并不具有顯著的正相關性。當然，城市人口的增加對環境質量肯定存在一定影響，但這種影響要遠低于不恰當的生產、生活方式及環境保護措施等產生的影響。比如，100人使用私家車所造成的環境影響可能是100人使用公共交通的幾倍到幾十倍；一輛黃標車的污染物排放量是國Ⅲ車的14倍、國Ⅳ車的25倍；一個人口100萬以重化工業為主的城市排放污染量很可能遠大于一個人口500萬但以第三產業為主的城市。美國洛杉磯的例子表明，大城市的人口增加與環境質量提高可以并行不悖。洛杉磯從1943年至1980年代也經歷過嚴重的霧霾天氣，突出表現是1952年12月和1955年9月的光化學煙霧事件，通過努力，雖然此后人口規模和機動車數量大幅增長，但空氣質量卻逐步改善。

圖8

　　當前我國空氣質量與發達國家存在明顯差距的主要原因，一方面在于我國尚未完成工業化和城市化，且在國際產業分工中處于中低端，因而需要生產大量鋼鐵水泥并消耗大量煤炭；另一方面在于經濟發展方式比較粗放，單位GDP能耗過高。2014年我國單位GDP能耗是全球平均水平的1.64倍，美國的2.18倍，日本的3.02倍，歐盟的3.28倍，丹麥的5.67倍。因而，即使在超大城市內部未布局鋼鐵、水泥等高污染產業，其空氣質量也不可避免地受到周邊區域高污染產業的影響。因此，北京市的空氣環境改善還有賴于河北省、天津市等周邊地區的產業結構調整和環境治理。2014年11月，環保部門通過在北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古區、山東省等6省市實行燃煤和工業企業停限產、工地停工、機動車管控等多項嚴格措施，最終保障了APEC會議期間北京市的“APEC藍”就是一個例證。

　　3.3 水資源約束與人口規模

　　水資源約束是北京市強調控制人口總量的一個重要理由。很多人對北京市水資源承載力進行了測算，雖然結果相差甚遠，但結論多為北京市現有人口規模已經遠超過其水資源承載力。然而，城市并非是一個封閉系統，一個城市的水資源承載力將隨著水價、節水技術、海水凈化技術及價格、雨水采集能力、再生水技術、以及城市管理水平等因素的變化而不斷變化。

　　從1986-2014年北京市人口規模與用水總量的變化來看，二者并無相關關系，原因在于產業結構變化、再生水利用等因素對用水的影響更大于人口增長?；诒本┦薪y計局的相關數據，可以大致估算北京市水資源可支撐其人口增至3000萬人以上。

　　從需求側看，1）生活用水。當前北京市人均日生活用水量約為216升，還有較大下調空間。以人均日生活用水量180升計，常住人口達3000萬需生活用水19.7億立方米/年。2）環境用水。2008-2014年人均日環境用水量從40.5升增至91.7升，其中2014年激增15.3升，可能在于計入了大量輸水損耗。以未來人均日環境用水量110升計，3000萬人需要環境用水12.0億立方米/年。3）工農業用水。2014年兩項合計為13.3億立方米，其中工業用水量與2013年持平，農業用水量下降0.9億立方米?？紤]未來北京市繼續疏解一般工業及發展高效節水農業等因素，工農業用水至少還有1.0-1.5億立方米的下調空間。上述加總，未來北京市用水需求總量為43.5-44.0億立方米/年。

　　在供給側，北京市可供利用的水資源主要來自三個方面：1）本地水資源。2001-2014年間，北京市年均水資源總量為23.9億立方米，以利用率90%計，則可利用本地水資源21.5億立方米。2）南水北調供水。到2020年，南水北調工程可供水14-17億立方米。3）再生水。假設再生水利用量進一步提高，從2014年利用8.6億立方米提高至未來的14億立方米。

　　綜合考慮，在不考慮淡化海水、雨水采集等因素的情況下，2020年及之后北京市供水總量可達49.5-52.5億立方米，比測算的用水總需求量還多5.5-9.0億立方米，這完全可以逐漸彌補因超采地下水而造成的底下漏斗區，促進北京市生態恢復和可持續發展。

　　4 北京上海人口發展存在的突出問題

　　4.1 人口老齡化嚴重

　　人口老齡化是北京市、上海市人口發展中面臨的一個突出問題。2015年，北京市、上海市戶籍人口中60歲及以上人口占比分別為23.6%、30.2%，65歲及以上人口占比分別為15.9%、19.6%，遠高于全國16.1%（60歲及以上人口比重）、10.5%（65歲及以上人口比重）的平均水平。得益于大規模年輕外來人口的涌入，北京市、上海市常住人口的老齡化程度才大幅降低，其中北京市接近全國平均水平，上海市仍明顯高于全國平均水平。

　　從國際視角看，高收入經濟體普遍進入老齡化乃至深度老齡化階段，主要大都市區的老齡化程度均明顯高于北京市、上海市。東京都市區、巴黎都市區、紐約都市區、倫敦都市區的65歲及以上人口比重分別為23.3%、13.5%、13.0%、12.6%。但除東京都市區的老齡化程度高于本國平均水平外，其他都市區的老齡化程度均低于本國平均水平。這得益于這些大都市區對外來人口的開放態度，通過大量吸納外來年輕人口保持作為世界城市的活力和競爭力。

圖9

　　4.2 人口分布嚴重不平衡

　　北京市、上海市的人口分布的區域差異很大，北京市五環內、上海市外環內均集聚了接近一半的常住人口。分環線看，北京市的二環-三環人口密度最高，接近27000人/平方公里；其次是二環內、三環-四環、四環-五環。在五環-六環間，人口密度則不到3600人/平方公里；在六環外，人口密度更是低至不到400人/平方公里。上海市的人口密度呈現典型的中心-外圍遞減趨勢，內環內人口密度接近29000人/平方公里，其次是內中環間、中外環間、外環外。上海市外環外人口僅有約2000人/平方公里，僅相當于內環內人口密度的7%。

圖10

　　從國際視角看，北京市和上海市的核心區域人口已經嚴重飽和，需要嚴格控制。北京五環內、上海外環內土地面積分別為668、664平方公里，與孟買市、首爾市、東京都區的土地面積非常接近。當前，北京五環內、上海外環內人口密度分別為15774人/平方公里、17056人/平方公里，而孟買市為20692/平方公里、首爾市為15807人/平方公里（高峰曾達17500人/平方公里）、東京都區為14525人/平方公里。孟買市人口密度明顯高于其他城市的原因在于貧民窟的大規模存在，不能作為參照。東京都區、首爾市分別作為發達經濟體日韓第一大都市區的核心區域，其人口密度可以作為北京五環內、上海外環內的參照，這意味著北京五環內、上海外環內人口密度已經偏高，需要嚴格控制。

圖11

　　城市功能和優質公共服務資源高度集中是中心城人口過密以及中央政府及北京市政府也認識到這一點，《京津冀協同發展規劃綱要》要求，到2020年北京城六區常住人口比2014年底降15%左右。不過，北京城六區范圍為1368平方公里，遠大于核心區域，該政策存在打擊范圍過大的誤傷。《上海市城市總體規劃（2016-2040）（草案公示讀本）》也提出疏解中心城人口，但未提出量化目標。

　　4.3 職住分離嚴重

　　就業與居住的分離（簡稱“職住分離”）現象不可能完全消除，但職住分離度可以降低。職住分離是國內外許多大城市交通擁堵的一個重要原因，這一情況在北京、上海尤其嚴重。比如，基于北京市地鐵早晚高峰進出站客流量分布數據，可以清晰地發現北京市的就業分布相對集中，而居住分布比較分散，且二者相距較遠。北京市的就業中心主要集中在國貿周邊區域、二環西段沿線地區、二環東段沿線地區等；居住中心主要有回龍觀-霍營-育新地區、天通苑-東小口地區、宋家莊-蒲黃榆-劉家窯地區、十里河-潘家園-勁松-雙井-國貿地區等。職住分離嚴重的一個重要原因是聚集大量人口的新城未布局足夠的產業，“睡城效應”十分明顯，比如北京回龍觀-天通苑地區。